— Евгений Александрович, сейчас много говорится о том, что необходимо уйти от тотального контроля и определять объекты контрольных мероприятий, используя анализ рисков. Главное контрольное управление Москвы уже применяет риск-ориентированный подход к планированию контрольной деятельности. На чем основывается эта методика?
— Проблема избыточного и неэффективного контроля назрела давно, и контрольным органам на самом деле необходимо менять свои подходы и не проверять всех подряд, загружая при этом не всегда целесообразной работой и себя, и объекты контроля. Руководство страны, мэр Москвы С. С. Собянин поставили перед Главным контрольным управлением города Москвы задачу кардинально пересмотреть организацию контрольной деятельности и повысить ее эффективность в рамках полномочий, которые осуществляет Управление по внутреннему государственному финансовому контролю и контролю в сфере закупок.
Работу по совершенствованию контрольной деятельности мы начали с анализа существующего нормативно-правового регулирования, организационно-управленческих процессов и результатов нашей работы в рамках прежней системы, а также практики организации контрольной деятельности в других субъектах РФ. Первые выводы были не слишком позитивными. Общий объем проверенных средств превышал 25 миллиардов рублей, при этом результативность проверок была не всегда высокой. Более того, их значительное количество вообще не приносило никаких результатов. Так, за 2013 год проведено большое количество проверок (около 200), по трети из них не было выявлено нарушений или выявленные нарушения были незначительными. При этом на проведение контрольных мероприятий затрачиваются финансовые ресурсы и время сотрудников проверяемых организаций. Москва по размеру бюджета находится на первом месте среди субъектов РФ, у нас самое большое количество объектов контроля, которые распоряжаются значительным объемом бюджетных средств. В связи с этим средняя нагрузка на одного контролера значительно выше среднего показателя по субъектам РФ. Поэтому и возник вопрос: «А правильно ли мы планируем свою деятельность и насколько в целом эффективна сложившаяся практика при организации контрольных мероприятий?»
Какова же была эта практика? Практиковались следующие подходы. Во-первых, каждый орган власти, каждое учреждение в соответствии с законодательством РФ необходимо было проверять не реже чем раз в три года независимо от того, есть для этого какие-то предпосылки или нет. Во-вторых, руководствовались тем, насколько контрольному органу «интересно» выходить на тот или иной объект. Интерес состоял в том, чтобы проверить как можно больший объем бюджетных средств. То есть если объект важный, через него проходят крупные суммы, то мы его включали в план контрольных мероприятий. И в-третьих, проводили проверки по заявлениям ведомств, в подчинении которых находились объекты контроля.
Таким образом, большинство учреждений и организаций, неэффективно осуществляющих свою деятельность и имеющих реальные риски нанесения ущерба городскому бюджету, не проверялись порой и десять лет. В целом применялся абсолютно несистематизированный подход к отбору объектов контроля, соответственно, не было четкого понимания того, надо или нет проверять ту или иную конкретную организацию. Поэтому первоочередными задачами для нас стали: формализация процесса планирования и определение единого подхода к выбору объекта проверки исходя из оценки степени рисков для городского бюджета от его деятельности.
Для решения этих задач мы разработали методику риск-ориентированного планирования контрольной деятельности (риск-мониторинга), в результате использования которой можно определить степень вероятности совершения нарушений хозяйствующими субъектами. В основе данной методики лежат расчет и оценка рисков, основывающиеся на системе отбора наиболее проблемных показателей в подконтрольных сферах. Наши специалисты определили показатели, которые характеризуют различные области хозяйственного управления. Таких показателей получилось много — порядка 200, что, на мой взгляд, является избыточным. Но мы только в начале пути, и опыта, который мы могли бы перенять, практически нет ни у кого. Поэтому сейчас мы взяли показатели по максимуму, а в дальнейшем уже будем определять жизнеспособность каждого и оптимизировать систему. Расчет показателей осуществляется в автоматическом режиме в информационной системе.
— Какие это критерии?
— В первую очередь это, конечно, показатели, характеризующие планирование и исполнение бюджета, дебиторскую и кредиторскую задолженность, качество закупочной деятельности, финансовую и бюджетную дисциплину организаций и учреждений, эффективность использования имущества, качество управления персоналом. И особо хочу отметить, что мы ввели в систему риск-мониторинга так называемые неформализованные критерии, которые оценивают внешний отклик общества на ту или иную проблему или отношение к тому или иному органу власти, подведомственной организации.
Информация поступает к нам в основном из функционирующих в городе отраслевых информационных систем, открытых информационных источников, от других органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Сотрудники аналитического подразделения, специально созданного для этих целей, агрегируют данные, в том числе полученные из средств массовой информации, из анализа жалоб граждан и юридических лиц, поступивших в управление, и формируют сводную информацию об уровне рисков для городского бюджета в отношении того или иного объекта контроля. Причем эта информация не только используется при планировании контрольных мероприятий, но и учитывается контролерами непосредственно при выходе на проверку. Мы уже заранее знаем, куда следует идти контролеру и на что конкретно смотреть.
— Сегодня уже можно говорить о каких-то результатах использования системы риск-мониторинга или пока еще рано?
— Ну почему рано? Мы начали активно использовать систему риск-мониторинга с прошлого года, и контрольные мероприятия на 2015 год спланированы уже при помощи разработанной методики. И если, к примеру, в плане на 2013 год у нас значилось 60 контрольных мероприятий, то план 2015 года мы сузили почти в два раза. Мы предполагаем провести около 30 мероприятий финансового контроля и семь обследований подразделений внутреннего финансового контроля и аудита. Это не значит, что мы снизили себе объем работы — риск-мониторинг позволяет нам концентрировать внимание на реально существующих проблемах и более глубоко в них разбираться.
— Евгений Александрович, все более актуальным становится предварительный финансовый контроль, с помощью которого можно остановить процесс нарушения в зачатке…
— Когда мы начали работу по совершенствованию системы финансового контроля и контроля в сфере закупок, одним из основных приоритетных направлений для себя мы определили развитие именно этого инструмента. Выявление нарушений, взыскание ущерба — это обязательная и необходимая функция контрольного органа. Но когда нарушение совершено, ущерб нанесен, то даже в том случае, если в результате наших проверок деньги возвращаются в бюджет, задачу, которая ставилась перед государственным органом власти, его подведомственным учреждением, нельзя считать выполненной. Граждане не получили того, что должны были получить, — не построены дороги, не предоставлены качественные услуги. И предварительный контроль должен предупреждать возникновение таких ситуаций.
Мы очень много работаем по анализу проектов нормативных правовых актов, которые предполагают бюджетное финансирование, связаны с вопросами использования имущества или предоставления государственных услуг. За 2014 год проанализировали более 400 таких проектов и представили свои предложения по их совершенствованию и их корректировке, которые позволят исключить определенные риски и нежелательные последствия при принятии и последующей реализации.
Предварительный контроль успешно реализуется в сфере закупок: мы ведем постоянный мониторинг закупочной деятельности, осуществляемой в рамках закона о контрактной системе. Наши контролеры начинают с анализа планов-графиков и далее присутствуют на каждом этапе вплоть до исполнения контрактов и приемки товаров, работ или услуг.
С конца 2014 года аналогичный мониторинг закупочной деятельности проводится в отношении акционерных обществ и государственных унитарных предприятий. Мы прекрасно знаем, что после вступления в силу норм Федерального закона № 44‑ФЗ, ужесточивших требования к заказчикам, некоторые органы государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне, стали уводить множество процедур в свои подведомственные учреждения, которые не подпадают под действие закона о контрактной системе, а имеют более упрощенный режим осуществления закупок, регламентированный Федеральным законом № 223‑ФЗ. Мы провели анализ данной практики, и по его результатам сформировали предложения ужесточить требования к проведению закупочных процедур по закону № 223‑ФЗ. Наши предложения уже формализованы в соответствующем акте Правительства Москвы, что значительно повышает эффективность использования бюджетных средств и снижает риски совершения нарушений.
Не нова история, когда уже после заключения контракта заказчики и подрядчики начинают менять ранее обговоренные объемы, стоимость, что впоследствии приводит к большим рискам недостижения результатов. Для противодействия этому на уровне Правительства Москвы было принято решение об обязательном согласовании с Главконтролем возможности внесения изменений в контракты. Нами также проверяется обоснованность крупных закупок, правильность формирования начальной цены. По результатам 2014 года более 50 процентов нарушений выявлено Главконтролем и устранено заказчиком до проведения закупок. По статистике с 2012 года количество нарушений, выявляемых при последующем контроле, снизилось более чем в два раза.
Важное направление предварительного контроля — это обследование государственных программ Москвы. В рамках этого обследования мы делаем оценку показателей, которые заложены в госпрограмму, смотрим, как используются финансовые ресурсы для достижения запланированных результатов, анализируем эффективность реализации самих мероприятий. Если мы видим рисковые зоны, то закладываем информацию о них в нашу систему риск-мониторинга и более подробно разбираемся в выявленных проблемах.
Я думаю, что заслуживает внимания наш опыт постоянной оценки эффективности деятельности органов государственной власти по управлению ресурсами, которые находятся в их распоряжении. Мы анализируем, насколько эффективно ведомство использует финансы, имущество, трудовые ресурсы. Даем рекомендации по тому, как можно оптимизировать структуру ведомства и его расходы. Доведение до руководителей учреждений требований законодательства, пошаговых инструкций по устранению недостатков в управлении ресурсами, по повышению конкуренции в закупках, осуществляемых данными учреждениями, — это то, чем в ходе предварительного контроля должен заниматься региональный контрольный орган. Нам удается это делать посредством Стандарта качества управления ресурсами государственных учреждений, разработанного на основе выявляемых проблемных сфер их деятельности.
В 2014 году в рамках предварительного контроля мы провели порядка четырех тысяч контрольных мероприятий. И результат этой работы — значительное снижение количества нарушений, допускаемых учреждениями и организациями Москвы.
— Создание внутреннего финансового контроля и аудита вписывается в систему предварительного контроля?
— Безусловно, вписывается, и очень гармонично. Создание ведомственного финансового контроля, когда орган власти самостоятельно проверяет свои подведомственные организации и в результате принимает управленческие решения, направленные на устранение недостатков и снижение рисков, укрепляет систему государственного управления дополнительным фильтром. Кроме того, силами ведомственного контроля можно значительно расширить круг проверяемых организаций и устранить незначительные нарушения, которые впоследствии могли бы вырасти в серьезные проблемы в подведомственной сети учреждений главного распорядителя бюджетных средств.
При этом подходы к осуществлению контрольной деятельности, которую проводят ведомства, должны быть едиными. Планирование контрольной деятельности, оформление материалов проверок, правила и процедуры проверок и подготовка отчетности у всех органов власти должны осуществляться в соответствии с едиными принципами. И, безусловно, отчетность должна на регулярной основе предоставляться руководителю ведомства.
Для организации эффективного внутреннего контроля и координации деятельности подразделений внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита и ведомственного контроля в сфере закупок по решению мэра Москвы создана Межведомственная комиссия по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти города по данным направлениям контроля. В комиссию, которая является площадкой по обмену опытом и поиску совместного решения возникающих проблем, входят руководители контрольных подразделений всех органов власти столицы. В Положении о Главконтроле Правительством Москвы установлены полномочия по методическому обеспечению внутреннего финансового контроля и аудита и ведомственного контроля в сфере закупок. Мы разрабатываем методические рекомендации, помогаем коллегам определить наиболее эффективную структуру контроля внутри органа власти.
Например, не всегда требуется создавать отдельное контрольное подразделение в органе власти. Если у ведомства нет подведомственной сети, ему достаточно иметь уполномоченное лицо, которое осуществляет контроль, и некую рабочую группу, которая на регулярной основе собирается и проводит контрольные мероприятия.
В настоящее время контрольные подразделения сформированы почти во всех органах власти Москвы, в текущем году эту работу мы завершим.
— По мнению многих экспертов, у внутреннего финансового контроля есть большой недостаток. Речь идет о зависимости контролера от объекта проверки. Как вы считаете, насколько эта проблема снижает объективность внутреннего контроля?
— Вы имеете в виду, что ведомственный контроль не может быть беспристрастным в силу того, что подчиняется руководителю своего ведомства? Но первое, что я могу сказать, — он и должен подчиняться своему руководителю. Внутренний финансовый контроль — это инструмент именно руководителя. А насколько соблюдается принцип объективности и насколько эффективна работа службы внутреннего финансового контроля, проверит подразделение внутреннего финансового аудита или контроль на уровне субъекта РФ. Для органов исполнительной власти столицы — это Главное контрольное управление Москвы.
Например, мы провели обследование Департамента образования Москвы, главным объектом контрольного мероприятия стало государственное казенное учреждение «Служба финансового контроля Департамента образования города Москвы». Обследование показало, что внутренний финансовый контроль организован на должном уровне. Мы дали коллегам рекомендации по совершенствованию их работы, по устранению некоторых обнаруженных пробелов.
Поэтому, конечно, можно говорить о том, что контрольный орган где-то недорабатывает, по указанию руководителя на что-то закрывает глаза. Но этого не случится, если руководитель будет понимать — а он должен это понимать, — что в эффективности работы контрольного подразделения в первую очередь заинтересован он сам, потому что внутренний контроль — это инструмент снижения его рисков.
— Главное контрольное управление Москвы, безусловно, имеет большое количество интересных наработок. Но столица всегда была впереди планеты всей. А как, по вашему мнению, организована работа контрольных органов исполнительной власти других российских регионов?
— Таких оценок мы не делали. Но одну проблему я хотел бы сегодня озвучить. Она заключается в том, что для эффективной реализации контрольных органов исполнительной власти субъектов необходимо применение ими общих, единых подходов к организации своей деятельности. А у нас в стране даже структуры контрольных органов в разных регионах очень отличаются друг от друга. Где-то контрольный орган организован по тому же принципу, что и Главное контрольное управление Москвы, то есть включает в себя и финансовый контроль, и контроль в сфере закупок, и элементы управленческого контроля — мы контролируем предоставление государственных услуг и делаем оценки эффективности деятельности организаций. Где-то эти функции разведены: существуют исторически сложившиеся контрольно-ревизионные управления в структуре департаментов или министерств финансов и обособленные управления по контролю в сфере закупок. Где-то представлен и третий вариант — есть отдельный орган финансового контроля, отдельный орган контроля в сфере закупок, и внутри департамента финансов существует КРУ. На мой взгляд, такое дробление контрольных функций сегодня неэффективно. Мы должны понимать, что законодательство серьезно модернизировалось и, например, Закон № 44‑ФЗ предполагает в рамках контрактной системы осуществлять и финансовый контроль, и непосредственно контроль процедур закупок.
Кроме того, в рамках государственного финансового контроля, который является инструментом исполнительной власти субъекта, нельзя ограничиваться только контролем соблюдения Бюджетного кодекса, необходимо обязательно проводить и управленческий контроль. Мы должны оценивать, как исполняется трудовое, градостроительное, жилищное законодательство. Поэтому требуются некие стандарты организации внутреннего государственного финансового контроля. Работа контролирующих органов должна координироваться — это принесло бы значимый результат в масштабах всей страны. На сегодняшний день какого-то координирующего органа нет. Возможно, такие площадки будут создаваться.
Вот здесь я бы хотел сказать о проекте, который сейчас реализует ваш издательский дом. Речь идет о журнале «Финконтроль», в подготовке первого номера которого мы приняли большое участие. Этот журнал может стать очень полезным для сотрудников подразделений финансового контроля всех уровней.
В рамках обмена мнениями на нашей внутренней дискуссионной площадке служб внутреннего финансового контроля и аудита, ведомственного контроля в Москве — Межведомственной рабочей группе — контролерами высказывается потребность в регулярном обмене опытом, систематизации возникающих у них проблем и поиске наиболее результативного подхода к осуществлению контроля.
Было бы хорошо, если бы журнал стал такой дискуссионной площадкой для контролеров всех субъектов РФ, на которой бы происходил обмен информацией, озвучивалась проблематика, перенимался опыт, обсуждались новации законодательства. Уверен, что такая форма взаимодействия, которую способен обеспечить специализированный журнал, даст хороший результат и позволит повысить эффективность государственного финансового контроля.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО