Одна из задач органов внутреннего государственного финансового контроля — это предупреждение бюджетополучателей о возможных проблемах, которые могут возникнуть при расходовании бюджетных средств и на предотвращение которых должны быть направлены усилия подразделений министерств и ведомств, отвечающих за финансовое и материальное обеспечение. В этих целях проводится целый ряд мероприятий (Управление финансового контроля по Ростовской области регулярно готовит доклады к заседаниям правительства, Комиссии по противодействию коррупции региона, а также представляет материалы на региональных семинарах и форумах по вопросам госзакупок). Эта работа приносит конкретные результаты — сохраняется устойчивая тенденция снижения повторных нарушений, а также доли выявляемых нарушений в объеме проверенных средств, что в долгосрочной перспективе является одной из стратегических целей органов государственного финансового контроля.
Санкции за невыполнение госзадания
С 1 января 2014 года в числе новых контрольных полномочий органов внутреннего госфинконтроля — контроль за полнотой и достоверностью отчетности о выполнении учреждениями госзаданий. Это усиление внутреннего государственного финансового контроля за госучреждениями в определенной степени уравновешивает возможные риски широкой автономии бюджетных и автономных учреждений. Качественный и эффективный госфинконтроль за достоверностью отчетности о выполнении государственных (муниципальных) заданий можно представить в виде трехуровневой модели (рисунок 1).
На первом уровне проверяется соответствие отчетов о выполнении государственных (муниципальных) заданий целям и параметрам, утвержденным главным распорядителем в государственных (муниципальных) заданиях. При этом проверке на достоверность подлежит выполнение не только количественных, но и в обязательном порядке качественных показателей. На втором уровне проверяется достоверность отчетов учреждений о численности контингента, количестве проведенных мероприятий, достигнутых показателях с помощью всех доступных инструментов встречных проверок для междокументного контроля (перекрестная увязка отчетов о выполнении государственных (муниципальных) заданий с другими ведомственными документами и первичными учетными документами учреждения). На третьем уровне проверяется достоверность первичных документов путем «полевых» обследований, встречных проверок, запросов, опросов потребителей госуслуг. В 2015 году такими трехуровневыми проверками будет охвачено 100 госучреждений, или более 18% от имеющихся в области.
Наработанный в Ростовской области опыт контрольной деятельности позволил определить три вида основных бюджетных рисков при формировании и исполнении государственных (муниципальных) заданий:
1) несоблюдение утвержденной методики формирования финансового обеспечения, что влечет за собой избыточные расходы бюджетных средств;
2) невыполнение количественных натуральных параметров (показателей) государственных (муниципальных) заданий;
3) невыполнение качественных натуральных параметров (показателей) государственных (муниципальных) заданий.
В целях предупреждения вышеуказанных нарушений Ростфинконтролем и региональным Минфином в 2014 году были инициированы предложения по усовершенствованию системы контроля и ответственности за неисполнение государственных заданий учреждениями, которые поддержаны губернатором и закреплены в постановлении Правительства Ростовской области. Внедрен механизм финансовых санкций не только за количественное неисполнение государственного задания, но и за несоблюдение его качественных параметров. Теперь в случае выявления фактов невыполнения корректируется сумма финансового обеспечения, в том числе за счет пересмотра стимулирующей части зарплат руководящего состава учреждения. Одновременно вместо типовой была введена обязательная детализированная форма соглашения о предоставлении субсидии на выполнение государственного задания, увеличен срок его действия до трех лет, введен обязательный прозрачный расчет суммы субсидии, являющийся обязательным приложением к соглашению о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение государственного задания.
Индикаторы для оценки контрольной деятельности
Внесенными в Бюджетный кодекс изменениями для органов внутреннего государственного финансового контроля предусмотрена обязанность проведения анализа осуществления главными распорядителями областного бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Это полномочие реализовано в Ростовской области еще до вступления поправок. С 2010 года Правительством Ростовской области за Ростфинконтролем была закреплена функция по координации деятельности созданных в органах исполнительной власти региона подразделений внутреннего финансового контроля. В рамках ее реализации Ростфинконтроль ежегодно проводил проверки организации главными распорядителями областного бюджета внутреннего финансового контроля за расходованием бюджетных средств и к 1 января 2014 года уже обладал достаточным опытом.
Сейчас Ростфинконтроль актуализировал наработанный в этом направлении опыт, внедрил практику ежегодного проведения анализа осуществления главными распорядителями областного бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвердив порядок его проведения, включающий 23 индикатора оценки, которые можно разделить на две группы (рисунок 2).
1. Процедурные. Эти индикаторы направлены на оценку правовой регламентации главными распорядителями своей деятельности в данной сфере (сроки, наличие правового акта, его соответствие постановлению Правительства Ростовской области, наличие плана внутреннего контроля и т. п.) и соблюдения ими процедур, установленных соответствующим постановлением Правительства Ростовской области.
2. Сущностные. Эти индикаторы направлены на оценку выполнения главными распорядителями полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, предусмотренных статьей 160.2-1 Бюджетного кодекса (анализ информации о результатах проведенных главными администраторами проверок, анализ квалификации выявленных ими нарушений).
По результатам анализа можно сделать вывод, что при осуществлении оценки контрольной деятельности необходимо учитывать структуру и полномочия главных распорядителей. Это связано с тем, что нельзя федеральные органы исполнительной власти сравнивать с региональными и уж тем более с муниципальными и подходить к ним с одной системой мер. В регионах и муниципалитетах финансовые службы главных распорядителей очень часто представлены лишь одним сотрудником в лице главного бухгалтера.
В связи с этим представляется целесообразным сформировать и рекомендовать главным распорядителям несколько модельных управленческих решений по осуществлению ими внутреннего финансового контроля и аудита в зависимости от их структуры и полномочий. Наиболее объективный индикатор надежности внутреннего финансового контроля и аудита, осуществляемого главными распорядителями, — это отсутствие нарушений, выявленных органами (внутреннего и внешнего) госфинконтроля при проведении проверок. Задача достижима при условии детального копирования и применения главными распорядителями при самоконтроле и в своих внутренних проверках алгоритмов и технологий, используемых органами внутреннего и внешнего госфинконтроля. В таком случае риск нарушений ничтожно мал и возможен только при нежелании главных распорядителей проводить такую работу или при умышленном совершении нарушения (рисунок 3).
В настоящее время Ростфинконтролем обобщаются и систематизируются материалы проведенного анализа, опыт федеральных и региональных органов власти по организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. По результатам этой работы и в развитие методических рекомендаций Минфина России планируется совместно с Минфином и Контрольно-счетной палатой Ростовской области организовать семинары-совещания с главными распорядителями, направленные на выработку оптимальных подходов к осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Метод тайного покупателя
Распоряжением Правительства Ростовской области «Об организационном плане Правительства Ростовской области по реализации Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 года» Ростфинконтролю поручено выявлять в проверяемых организациях избыточные и неэффективные расходы, а также факты необоснованных начальных (максимальных) цен контрактов и цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Такой контроль позволяет выявлять потенциально избыточные и неэффективные расходы проверяемых государственных органов и учреждений и предупреждать объявление закупок и заключение контрактов по ценам, превышающим текущий рыночный уровень.
Ростфинконтроль еще с 2010 года в рамках контроля за эффективностью расходования бюджетных средств проводил мониторинг обоснованности начальных цен заключенных контрактов по таким крупным операциям (свыше 5 миллионов рублей). Поэтому к реализации полномочий по контролю за начальной (максимальной) ценой Ростфинконтроль приступил с учетом наработанного в Ростовской области опыта.
Охватить контролем все планируемые закупки в условиях ограниченной численности государственного контрольного органа не представляется возможным, да в этом и нет необходимости. В данной ситуации актуально определить приоритеты в выборе объекта контроля, и в первую очередь решить вопрос, какую часть закупок целесообразно охватывать проверками до размещения извещения о закупке и до заключения заказчиком контракта.
Члены рабочей группы Министерства финансов РФ по совершенствованию системы государственного финансового контроля также считают, что необходима приоритизация контроля и риск-ориентированный выбор объектов и тем проверок. Губернатор Ростовской области поддержал предложение Ростфинконтроля по включению в план контрольной деятельности на 2015 год «упреждающих» проверок обоснованности начальных цен контрактов по всем закупкам областных подведомственных госучреждений стоимостью свыше 1 миллиона рублей (рисунок 4). Таким образом было отфильтровано 100 подведомственных госучреждений.
Нами разработан алгоритм упреждающего контроля, предусматривающий наряду с традиционным мониторингом рынка цен применение нестандартных методов. К примеру, для получения информации о реальных коммерческих предложениях Ростфинконтроль использует метод тайного покупателя. Также с учетом отраслевой специфики была разработана универсальная форма акта проверки обоснованности начальной (максимальной) цены, представляющая собой аналогию диагностической карты пациента при диспансеризации, когда при соответствии параметров норме ставится только «+», и лишь в случае выявления замечаний указывается их суть. Это позволило значительно минимизировать временные и трудовые затраты ревизоров и сконцентрировать их усилия на анализе реальных рыночных цен.