Заместитель директора департамента бюджетной методологии Министерства финансов РФ С. С. Бычков рассказал о новациях законодательства в части регулирования внутреннего государственного (финансового) контроля. Он отметил, что поправки в Бюджетный кодекс направлены в частности, на решение проблемы дебиторской задолженности федерального бюджета. В настоящее время размер дебиторки составляет 800 миллиардов рублей, и 90% этой суммы взыскать невозможно. В связи с такой непростой ситуацией законодатель нашел возможным и целесообразным включить в Бюджетный кодекс закрытый перечень случаев для принятия решения о признании безнадежными к взысканию начисленных сумм платежей в бюджет.
Поправки в Бюджетный кодекс касаются также и усиления контроля за результативностью использования межбюджетных трансфертов, так как давно назрела необходимость усиления ответственности за нарушение базового принципа расходования бюджетных средств — эффективности их освоения. В Бюджетном кодексе появится норма, позволяющая контролировать не только соблюдение главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, но и достижение ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам государственных программ. То есть если Федерация дает регионам деньги, то они должны достичь определенных результатов. «И относиться к этому регионы должны не просто как к рекомендациям, так как требование в законе будет достаточно жестким, — отметил Бычков. — Но как контролю оценивать невыполнение показателей результативности: как нарушение предоставления бюджетных трансфертов или как что-то иное — вопрос пока спорный».
Также в проекте закона, вносящего изменение в БК РФ, снята жесткая привязка предписаний о возмещении ущерба к нарушениям бюджетного законодательства, приостановлена норма о назначении уполномоченного по бюджету и уточнены параметры предмета контроля по гарантиям.
С точки зрения взаимодействия между органом финконтроля и проверяемой организацией будет четко прописано, что конкретно может запрашивать контролер и какие действия обязательны со стороны проверяемого. В настоящее время возникают проблемы даже с предоставлением проверяющим помещения, так как в законе указаний на то, что проверяющая организация должна что-то обеспечивать надзору, нет.
Новая редакция Бюджетного кодекса
Как отметил Бычков, если посмотреть на проект новой редакции Бюджетного кодекса, то на первый взгляд ничего в плане осуществления финансового контроля там не поменялось. Тем не менее имеется ряд принципиальных моментов. Например, в соответствии с новой редакцией понятие «получатель бюджетных средств» заменяется понятием «администратор бюджетных расходов», так как этот участник бюджетного процесса прежде всего управляет расходами.
Новая редакция Бюджетного кодекса меняет условия деятельности неучастников бюджетного процесса. Если юридические лица получают бюджетные деньги, то требования к порядку проведения ими операций значительно ужесточаются, в частности появляется обязанность открывать лицевые счета в Федеральном казначействе. В связи с этим у внутреннего финансового контроля появятся новые полномочия по контролю за бюджетными и автономными учреждениями. Сейчас у контролеров нет четкого понимания того, должны ли они рассматривать только исполнение бюджетного законодательства или осуществлять более масштабный надзор. Обсуждаются предложения законодательно закрепить полномочия госфинконтроля по контролю за формированием и выполнением показателей планов финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений, управляющих бюджетными деньгами, за выполнением показателей государственных (муниципальных) заданий и т. д. (рисунок 1).
Новым Бюджетным кодексом будет внедрена модель непрерывного контроля по крупным инвестиционным проектам. Это означает, что Росфиннадзор будет контролировать все закупки, связанные с реализацией крупного инвестиционного проекта, начиная от проведения торгов и заканчивая исполнением контракта. Причем исполнение контракта Росфиннадзор будет контролировать непосредственно на месте. И если контроль выявит, что на самом деле работы не выполнены или выполнены ненадлежащим образом, он может направить уведомление в Федеральное казначейство, на основании которого казначейство будет вправе не санкционировать кассовый расход на оплату невыполненных работ и услуг (рисунок 2). Но как отметил Бычков, такой подход таит в себе и определенные риски. Например, риск содержится в том, что оплата выполненных работ может быть не произведена и в соответствии с некорректным уведомлением. В результате к заказчику могут быть применены пени и штрафы, возможны судебные разбирательства. Все это даст дополнительную нагрузку на бюджет.
Оценка эффективности контроля
В настоящее время существует ряд нормативных правовых документов, которые предполагают проведение оценки эффективности деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В частности, указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» регламентирует применение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ. Вопрос о том, какие показатели включать в оценку эффективности деятельности внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ВГ(М)ФК), был поднят руководителем Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа — Югры О. В. Михеевой. Было предложено оценивать деятельность ВГ(М)ФК по трем группам показателей.
Первая группа — это интенсивность деятельности, которая характеризует степень загруженности контрольного органа, систематичность и масштабность контрольной деятельности. Вторая группа — это показатели, оценивающие результативность и действенность контроля. Они отражают степень полноты реализации полномочий в установленной сфере и определяют влияние контроля на состояние контролируемой сферы. И третья группа — это показатели качества деятельности, определяющие степень соответствия контрольной деятельности существующему законодательству. Все предложенные подходы и критерии, отражающие качественную сторону оценки эффективности, по мнению Михеевой, целесообразно использовать в комплексе с количественными критериями и показателями, так как они дополняют друг друга, обеспечивая целостную картину. А это, в свою очередь, снижает риск односторонней, необъективной оценки.
М. М. МАТВЕЕВА