Введение в действие Закона № 252‑ФЗ положило начало организации на всех уровнях бюджетной системы страны внутреннего финансового контроля и аудита (далее — ВФК и ВФА). В настоящей статье затронуты основные вопросы, возникающие при осуществлении ВФК и ВФА.
Вячеслав Витальевич СОРОКИН, начальник контрольного управления Комитета финансов Волгоградской области
До 4 августа 2013 года возможность организации финансового контроля и аудита в структуре органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных полномочиями главных администраторов бюджетных средств (ГАБС), была предусмотрена статьей 270.1 Бюджетного кодекса, но выполнение ее положений не было обязательным. ГАБС самостоятельно решали, реализовывать или нет внутри своих исполнительных органов такие функции. Необязательность осуществления внутреннего финконтроля и аудита привела к тому, что за весь период действия статьи 270.1 БК РФ, а это более шести лет, лишь в незначительной части субъектов РФ и муниципальных образований была организована работа по осуществлению ВФК и ВФА. С введением в действие Федерального закона № 252‑ФЗ организация и осуществление внутри органов государственной власти и органов МСУ, наделенных полномочиями ГАБС, внутреннего финконтроля и аудита стали обязательными.
Важно понимание
Препятствием на пути организации в регионах эффективно функционирующих систем ВФК и ВФА является непонимание значительной частью руководителей органов исполнительной власти и их сотрудниками необходимости ведения данной работы. Поэтому в регионах необходимо разъяснять смысл проводимых преобразований в системе финансового контроля вообще и создания ВФК и ВФА в частности. Также целесообразно определить в каждом регионе координирующий орган, который будет вести вышеуказанную разъяснительную (методическую) работу. В Волгоградской области эти функции возложены на региональный комитет финансов.
Ранее руководитель любого органа госвласти и органа МСУ оценивал работу своих сотрудников на основе различной, чаще всего эпизодической, а значит, бессистемной, информации об их деятельности. При этом, чем меньше по штатной численности был орган, тем больше у руководителя было возможности иметь информацию о качестве исполнения подчиненными своих должностных обязанностей. Руководитель крупного по штатной численности и количеству подведомственных бюджетополучателей органа производил оценку качества исполнения его сотрудниками своих обязанностей исходя из результатов внешних и внутренних контрольных мероприятий и внутренней, в основном устной, информации о состоянии дел в том или ином структурном подразделении. Такой контроль позволял иметь объективную картину деятельности подведомственных бюджетополучателей, но не предоставлял возможности системно оценивать работу каждого сотрудника организации и, что самое главное, предотвращать и устранять финансовые нарушения до их выявления в рамках мероприятий последующего финансового контроля.
Создание системы ВФК в организации позволяет наладить текущую деятельность как простых сотрудников, проводящих те или иные бюджетные процедуры, так и их непосредственных начальников (руководителей структурных подразделений) по текущему финансовому контролю за выполняемой в этих структурных подразделениях работой. При этом одним из инструментов осуществления такой деятельности является организация документирования работы по ВФК в картах и журналах внутреннего финансового контроля. Внутренний финансовый аудит в этом случае призван оценивать надежность действующей системы внутреннего финансового контроля путем осуществления периодических контрольных мероприятий. Сотрудник, осуществляющий ВФА, должен докладывать о результатах контрольных мероприятий непосредственно руководителю главного администратора бюджетных средств и вносить предложения по устранению имеющихся несоответствий и повышению качества осуществления внутреннего финансового контроля.
К вопросу о независимости
Важным вопросом организации ВФА внутри органов госвласти и органов МСУ является обеспечение его функциональной независимости от объектов контроля, к числу которых могут быть отнесены структурные подразделения этих органов и подведомственные им бюджетополучатели. На региональном уровне эта задача является, наверное, одной из самых сложных. Еще сложнее реализовать ее на муниципальном уровне.
Обеспечение функциональной независимости подразумевает не только независимость структурного подразделения (должностного лица), осуществляющего внутренний финансовый аудит, от объектов проверки, но и подчинение его непосредственно руководителю ГАБС. В связи с тем, что в числе ГАБС Волгоградской области преобладают небольшие по штатной численности, количеству структурных подразделений и подведомственных бюджетополучателей органы, создание в них дополнительного структурного подразделения, осуществляющего внутренний финансовый аудит, нецелесообразно. Такое структурное подразделение просто невозможно обеспечить постоянной занятостью.
Возложение обязанностей по проведению ВФА на должностное лицо также не везде может быть реализовано, поскольку есть настолько малочисленные ГАБС, что даже одному сотруднику в них невозможно будет обеспечить достаточный объем работы по внутреннему финансовому аудиту. В этом случае решением может стать возложение на должностное лицо, осуществляющее функции внутреннего финансового аудита, исполнение дополнительных обязанностей из числа тех, что не связаны с осуществлением бюджетных процедур, являющихся предметом ВФК и ВФА. К числу таковых, например, могут быть отнесены обязанности по осуществлению внутриведомственного контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Как один из вариантов организации работы по ВФА можно рассматривать возложение обязанностей по его осуществлению на заместителя руководителя ГАБС, если такой заместитель не возглавляет одновременно структурное подразделение этого главного администратора, осуществляющее бюджетные процедуры.
Приемлемый уровень зарплаты
Следует иметь в виду, что должностное лицо, осуществляющее внутренний финансовый аудит, должно обладать значительными знаниями в вопросах, связанных с функционированием соответствующего ГАБС. И особенно углубленными эти знания должны быть в бюджетно-финансовой сфере. Для осуществления качественного контроля необходимо разбираться в его предмете не хуже тех должностных лиц, деятельность которых предстоит проверять. Это, в свою очередь, предполагает высокую степень квалификации соответствующего сотрудника и, следовательно, соответствующий квалификации уровень оплаты труда. В Волгоградской области в структурах ГАБС разрешено создавать секторы внутреннего финансового аудита, состоящие из одного штатного сотрудника, что позволяет обеспечить приемлемый уровень оплаты труда для аудиторов.
Управленческий контроль не путать с финансовым
Организация в ГАБС внутреннего финансового контроля не требует создания отдельных структурных подразделений. Даже при наличии большого числа подведомственных бюджетополучателей контроль за их деятельностью, с точки зрения контроля по подведомственности, может осуществляться путем создания контрольных групп из числа сотрудников структурных подразделений, ответственных за организацию и исполнение определенной бюджетной процедуры. Если исходить лишь из бюджетных полномочий, определенных для ГАБС в части внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита статьей
Это действительно так, но сокращение контрольных полномочий коснулось лишь их деятельности в рамках бюджетной сферы. При этом органы государственной власти и органы МСУ наряду с осуществляемыми ими полномочиями ГАБС наделены в отношении подведомственных им государственных и муниципальных учреждений полномочиями учредителей, которые также предусматривают определенный перечень контрольных функций. Однако их осуществление не нужно путать с ВФК и ВФА. Проведение такого контроля необходимо реализовывать по отдельным планам и на основании соответствующей методики, позволяющей разграничить предметы контроля и обязанности должностных лиц, его осуществляющих.
Взаимодействие ВФК и ВФА с внутренним государственным контролем
Дополнительно хотелось бы остановиться на взаимодействии и взаимосвязи внутреннего государственного финансового контроля, ВФК и ВФА. Организация в том или ином субъекте эффективного взаимодействия между органами государственного финансового контроля, ВФК и ВФА позволяет достичь полного охвата контрольными мероприятиями всех участников бюджетного процесса и при этом избежать дублирования проверок по одним и тем же вопросам и периодам деятельности. С этой целью в статье 157 БК РФ предусмотрено право органов внутреннего государственного финансового контроля проводить анализ осуществления ГАБС внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Кроме того, важным вопросом взаимодействия органов внутреннего государственного финансового контроля, ВФК и ВФА является их сотрудничество на стадии реализации материалов контрольных мероприятий.
Комитет финансов Волгоградской области, являясь одновременно финансовым органом и органом внутреннего государственного финансового контроля, наделен полномочиями по применению бюджетных мер принуждения и мер административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере. ГАБС информируют Комитет финансов Волгоградской области обо всех выявленных бюджетных нарушениях и административных правонарушениях. На основании этих данных комитет финансов формирует решение по применению мер бюджетного принуждения или мер административной ответственности к нарушителям. В настоящее время в целях повышения эффективности взаимодействия ГАБС и Комитета финансов Волгоградской области рассматривается вопрос о заключении между ними типовых соглашений о взаимодействии при реализации материалов контрольных и аналитических мероприятий.