При осуществлении своей деятельности финансовые контролеры всех уровней сталкиваются с массой проблем, связанных и с меняющимися экономическими условиями в стране и мире, и с появлением новых законодательных норм. Для разрешения актуальных вопросов финансового контроля возникает необходимость обсуждения всех нюансов. Эффективной площадкой для конструктивного разговора стала международная научно-практическая конференция «Государственный и внутренний финансовый контроль: проблемы организации и взаимодействия в условиях модернизации экономики России», которая прошла в конце сентября в Российском экономическом университете им. В. Г. Плеханова. Организаторами конференции совместно с РЭУ выступили Контрольное управление Президента РФ и Главное контрольное управление города Москвы.
Одной из перспективных новаций современной России является стратегическое управление государственными ресурсами, а инструментом, способным объединить стратегические и тактические задачи, стали государственные программы. «Для успешной реализации госпрограмм, — отметил заместитель начальника Контрольного управления Президента РФ М. И. Бесхмельницын, — необходимо создать эффективную систему контроля за достижением запланированных показателей и установить ответственность руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления за их недостижение».
В связи с проведением в стране бюджетной реформы контрольная тематика приобрела новые аспекты. Как отметил Бесхмельницын, бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает повышение роли внутреннего финансового контроля. Поэтому вопросам организации финконтроля внутри ведомств участники конференции уделили большое внимание.
Внутренний контроль — в помощь государственному
В своем выступлении заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров тоже подчеркнул значимость внутреннего финансового контроля. Пока система контроля внутри ведомств находится в стадии становления. На сегодняшний день менее половины федеральных органов власти имеют соответствующие службы, но и там, по мнению заместителя министра, функционируют они неэффективно. «Сейчас необходимо разработать систему стандартов внутреннего контроля, формализованных и легко проверяемых требований к его организации. Нужно сделать так, чтобы органы государственного финансового контроля проверяли, как организован внутренний контроль, и только в отдельных случаях и лишь выборочно определяли соответствие выводов ревизоров из самого ведомства реальному положению дел. Тогда сложится целостная структура контроля, характерная для большинства стран с эффективной бюджетной системой, где каждый уровень контроля занимает свою сферу, практически не пересекаясь с коллегами другого уровня», — отметил Лавров. Пока внутренний финансовый контроль детально не описан федеральным законодателем, и это вполне объяснимо: на данном этапе развития сильно различается практика его осуществления. Рамочное регулирование возможно будет создать, только когда будет накоплен и проанализирован достаточный опыт.
В частности, уже далеко продвинулось в наработке опыта создания и методологического обеспечения органов внутреннего финансового контроля Главное контрольное управление Москвы. Исполняя координирующую роль, Главконтроль оказал содействие в создании таких служб в системе всех главных распорядителей бюджетных средств столицы. Как рассказал начальник Главконтроля Е. А. Данчиков, в Москве создана межведомственная комиссия по вопросам организации внутреннего контроля, заслугой работы которой уже стало утверждение нескольких типовых структур органов внутреннего финконтроля, разработка методологии, инструкций, нормативов, стандартов, по которым эти органы должны функционировать.
Содействие созданию и развитию системы внутреннего контроля — это всего лишь одно из пяти направлений деятельности главного контрольного органа Москвы по повышению эффективности контроля. Столичное контрольное управление уже эффективно реализует риск-ориентированный подход к планированию своих мероприятий, успешно проводит предварительный контроль, работает над совершенствованием методик и повышением квалификации кадров. Еще одна точка приложения усилий — это участие в деле обеспечения единых подходов к осуществлению контрольной деятельности в масштабах страны. Накопленным опытом сотрудники Главконтроля охотно делятся, в частности выступая на имеющихся площадках и создавая свои.
От планирования до получения результатов
Важным для государственных финансовых контролеров остается вопрос о том, как провести грань между бюджетными и внебюджетными средствами, в какой степени можно контролировать юридические лица. По словам Лаврова, в настоящее время сформирована концепция, в соответствии с которой те субъекты, которые используют преимущественно или только государственное имущество, муниципальную собственность, без всяких дополнительных условий являются объектами государственного финансового контроля. Что касается субсидий и инвестиций юридическим лицам, то условия их предоставления должны быть прописаны в соответствующих договорах. Соблюдение этих положений и станет предметом проверки государственного финансового контролера, причем именно в тот момент, когда объектом надзорного мероприятия является ведомство, предоставляющее эти инвестиции или субсидии.
До сегодняшнего дня до конца не разрешен вопрос о четком определении целевого использования бюджетных средств. В принципе нецелевым является несоответствующее установленным целям и задачам расходование денег. В последнее время предварительный контроль и система санкционирования расходов свели число таких нарушений к минимуму. Но нельзя исключить, что изначально средства были запланированы без должного обоснования, с нарушениями, например, назначения начальных цен, не были описаны процедуры взаимоответствености при использовании этих средств. Поэтому, разъяснил Лавров, новая редакция Бюджетного кодекса включает основное для финансового контроля понятие «нецелевое использование» в состав более общего термина «несоблюдение условий предоставления бюджетных средств». При этом весь цикл расходования ресурсов — от планирования до получения результатов использования бюджетных средств — будет охвачен государственным финансовым контролем.
В настоящее время для расширения периметра государственного финансового контроля в Правительстве РФ ведется работа по дальнейшему развитию функционала Росфиннадзора. Из органа, который традиционно был чисто финансовым контролером, он должен стать контролером выполнения планов финансово-хозяйственной деятельности. Росфиннадзор будет проверять достоверность отчетности по выполнению государственных и муниципальных программ, а также оценивать эффективность работы органов внутреннего государственного контроля субъектов и муниципальных образований.
Как определить риск?
Контроль станет эффективным и результативным только в том случае, если надзорные органы не будут стремиться проверить все и вся, а определят для себя тонкие места. Но, как отметил руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора А. В. Смирнов, формула оценки успешности и результативности контроля, в том числе и финансового, остается неизменной и состоит в том, что польза, приносимая контролем, должна превышать ущерб, возникающий в том случае, если бы контроль не был осуществлен. Но приступив к такому расчету, сразу столкнешься с невозможностью его сделать. При этом решение этой задачки в условиях отказа от тотального контроля важно для ревизоров, чтобы определить, в той ли точке прилагаются их усилия, а для оценивающих их работу — чтобы обеспечить прозрачность и объективность этой оценки.
«Но далеко не все результаты нашей деятельности можно посчитать, — небезосновательно утверждает Смирнов. — Конечно, мы можем определить сумму нецелевого расхода, но ведь не только на его выявление направлена работа контролеров. Огромная часть нарушений — это нарушения процедурного характера, несоблюдение определенных условий, на которых были предоставлены средства, положений законодательства, норм, регулирующих те или иные правоотношения. И как эти результаты представить в каком-то ценовом виде?»
Поэтому, по мнению руководителя Росфиннадзора, должна быть разработана методология оценки и результатов работы, и возможного ущерба. Кроме того, риск-ориентированный подход к планированию контрольных мероприятий порой не может быть применим еще и потому, что те, кто составляет бюджет, его утверждает и фактически гарантирует дальнейшее исполнение, не знают основных рисков и не ставят перед контролем определенных задач. В прошлом году Росфиннадзор вскрыл нарушений на сумму около 1,5 триллиона рублей. Но ответа на вопрос, много это или мало, все ли риски закрыты, нет.
Каждому по потребности
Федеральное казначейство в системе государственного финансового контроля занимает особое место. Не являясь органом финансового контроля, ведомство успешно выполняет закрепленную за ним определенную контрольную функцию. «Свою миссию мы видим в том, чтобы не наказывать нарушителей, а предупреждать нарушения», — отметил руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин.
РЭУ готовит контролеров
Проведение конференции по вопросам финансового контроля в Москве стало продолжением благого дела, начало которому положили Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Казанский федеральный университет (КФУ). Речь идет о Международной научно-практической конференции по вопросам контроля, которая уже два раза собирала на базе КФУ представителей контрольных органов страны. «По итогам этой конференции, — сказал, открывая московский форум, ректор РЭУ им. В. Г. Плеханова В. И. Гришин, — уже предприняты определенные шаги. В частности, есть договоренность о том, что мы — представители науки — должны разработать стандарты по различным направлениям контрольной деятельности. И наш университет уже приступил к решению этой задачи. В РЭУ создана базовая кафедра „Контроль финансовой деятельности и аудит“, при которой работает практическая лаборатория».
Это заключение подтверждается всей эволюцией контроля. К примеру, Казначейством России решены проблемы нецелевого использования бюджетных средств в буквальном понимании этого слова. Но реальность предъявляет новые вызовы. В соответствии с докладом Счетной палаты РФ по оценке отчета по исполнению федерального бюджета за 2014 год объем дебиторской задолженности Российской Федерации составляет порядка 4 триллионов рублей, складывается она за счет авансирования товаров, работ и услуг, а также субсидий юридическим лицам. В связи с активным авансированием, по словам Артюхина, наблюдаются небывалые темпы исполнения федерального бюджета, но к более быстрому достижению установленного результата это не приводит, поэтому говорить об эффективности не приходится. Деньги получатель аванса не спешит использовать для реализации целей, а размещает на депозитах банков. По самым скромным оценкам внешнего аудитора, порядка 7 миллиардов рублей — это тот доход, который мог бы иметь федеральный бюджет, но который остается у получателей субсидий.
Решение этой проблемы видится в применении механизма, который казначейство начало использовать в этом году в соответствии со статьей 5 закона о федеральном бюджете на 2015 год и плановый период. Есть перечень субсидий, которые предоставляются юрлицам (из 770 миллиардов рублей — это пока 110 миллиардов) через счета, открытые в Федеральном казначействе. И деньги перечисляются в тот момент, когда у юридического лица появляется реальная и документально подтвержденная в них потребность. И этот механизм необходимо развивать, тогда картина исполнения федерального бюджета будет более реалистичной.
Продолжение репортажа будет опубликовано в ноябрьском номере журнала «Бюджет».
С. В. МАРТЫНЕКО