Деятельность по закупкам товаров, работ и услуг для государственных нужд является объектом пристального внимания, в том числе и контролирующих органов. С вступлением в силу Федерального закона № 44‑ФЗ Росфиннадзор приобрел более широкие полномочия по контролю закупок. О проблемах, возникающих в процессе этой работы, возможных решениях и некоторых итогах исполнения функций мы поговорили с руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Москве Кириллом Юрьевичем ЯРОВИКОВЫМ.
— Кирилл Юрьевич, начиная с прошлого года Росфиннадзор осуществляет контроль в сфере закупок. Можете ли вы уже рассказать о результатах этой работы?
— Деятельность по контролю в сфере закупок мы начали с прошлого года, до той поры вопросы расходования средств федерального бюджета на закупки товаров, работ и услуг мы рассматривали в рамках бюджетных проверок. За первое полугодие 2015 года территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Москве провело семь крупных выездных проверок отдельных закупок на соблюдение требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
В ходе всех контрольных мероприятий ревизоры установили нарушения законодательства о контрактной системе, а в ходе некоторых — нарушения бюджетного законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В результате мы вынесли три предписания об устранении нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе на сумму свыше 430 миллионов рублей. По фактам нарушения бюджетного законодательства РФ и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, вынесено одно предписание, содержащее обязательные для исполнения меры по устранению выявленных нарушений на сумму свыше 88 миллионов рублей, и три представления, содержащих обязательную для рассмотрения информацию и требование о принятии мер по устранению нарушений бюджетного законодательства РФ на общую сумму около 730 миллионов рублей.
По признакам нарушений законодательства о контрактной системе, выразившихся в изменении условий контракта, в том числе повлекших увеличение цен товаров, работ, услуг, по случаям, не предусмотренным законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, должностные лица управления возбудили и передали в органы ФАС России шесть дел об административных правонарушениях по части 4 статьи 7.32 Кодекса об административных правонарушениях. Информация о выявленных в ходе указанных контрольных мероприятий нарушениях направлена в органы прокуратуры для рассмотрения вопроса о принятии мер прокурорского реагирования.
— По вашему мнению, какой этап закупочного процесса является наиболее рискоемким?
— Процесс осуществления закупки включает в себя три этапа: планирование закупки, определение поставщика и исполнение контракта. Этап планирования заключается в определении заказчиком предмета закупки, формировании и обосновании начальной (максимальной) цены контракта и внесении соответствующего заказа (лота) о закупке в план-график с его последующим размещением на сайте zakupki.gov.ru.
Этап определения поставщика (подрядчика, исполнителя) начинается с опубликования извещения о закупке (приглашения участников, в случаях когда размещение извещения не требуется) на официальном сайте zakupki.gov.ru и заканчивается заключением контракта.
Этап исполнения контракта — это приемка товаров, работ, услуг, их экспертиза, оплата и, в случае необходимости, взаимодействие с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта, а также применение соответствующих мер ответственности за нарушение условий контракта.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как орган внутреннего государственного финансового контроля в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ осуществляет контроль в сфере закупок на этапах планирования закупки и исполнения контракта. Контроль на этапе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) на федеральном уровне проводят органы Федеральной антимонопольной службы.
Возвращаясь к вашему вопросу, из этапов, за которыми осуществляют контроль органы Росфиннадзора, самым рискоемким, по нашему мнению, является исполнение контракта. На стадии планирования закупок нарушения, конечно, тоже присутствуют, но эти процедуры открытые и сами участники закупки контролируют друг друга на предмет соблюдения закона. Исполнение же контракта не является гласным. И данный этап, во-первых, несет риски нарушений не только законодательства о контрактной системе в сфере закупок, но и бюджетного, то есть нецелевого, неэффективного, неправомерного (незаконного) использования бюджетных средств, и риски нанесения ущерба Российской Федерации. Указанные нарушения влекут за собой ответственность, предусмотренную Кодексом об административных правонарушениях, а в определенных случаях — Уголовным кодексом. За нарушения же законодательства о контрактной системе в сфере закупок, допущенные на этапе планирования, административная ответственность предусмотрена только при обосновании начальной (максимальной) цены контракта по закупкам в рамках государственного оборонного заказа, однако контроль этих закупок осуществляет другой контролирующий орган.
Во-вторых, нарушения, допущенные на этапе планирования в случае необоснования (завышения) начальной (максимальной) цены контракта и несущие риски неэффективного использования бюджетных средств, могут быть пресечены путем как прямого воздействия на заказчика в виде исполнения соответствующего предписания Росфиннадзора, так и косвенным. Например, на этапе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) может произойти рыночное снижение завышенной цены контракта. На этапе исполнения контракта контрольный орган повлиять на цену контракта или условия его исполнения уже не в силах.
— Понятно, что для бюджета страны полезнее выявить нарушение на начальном этапе, чтобы, к примеру, не допустить несоблюдения правил нормирования, завышения НМЦК и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком. Как часто выявляете такие нарушения?
— Нарушения при обосновании начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график, наши проверяющие выявляют в ходе практически каждого контрольного мероприятия, то есть в 90 процентах проверок. От общего количества выявленных нарушений в сфере закупок эти нарушения составляют немногим более 50 процентов.
Начиная с 2016 года вступают в законную силу правила нормирования в сфере закупок (статья 19 Федерального закона № 44‑ФЗ) и наши полномочия по контролю за их соблюдением (пункт 2 части 8 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ).
— Сейчас много говорится о необходимости отказа от тотального контроля и применении риск-ориентированного планирования контрольных мероприятий. Касается ли это контроля в сфере государственных закупок?
— Если говорить о риск-ориентированном планировании контрольных мероприятий, то оно применяется в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора с первого дня исполнения полномочий по контролю в сфере закупок. Еще в 2014 году были разработаны соответствующие рекомендации по организации контроля закупочной деятельности, определяющие в том числе подходы к отбору закупок. Мы принимаем во внимание существенность и значимость закупки, предполагаемый объем бюджетных расходов на нее, а также добросовестность организации заказчика. При этом мы руководствуемся следующими критериями:
- социальная значимость закупаемых товаров, работ, услуг;
- закупки, предусмотренные государственными программами;
- значительная стоимость закупки (свыше 100 миллионов рублей);
- значительный удельный вес закупки в плане-графике организации-заказчика;
- наличие информации о признаках нарушений организацией-заказчиком законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;
- неисполнение организацией-заказчиком ранее выданных предписаний.
В зависимости от количества таких признаков закупка и организация-заказчик получают определенное количество баллов. Лидеров мы в обязательном порядке включаем в план контрольной работы.
— Федеральный закон № 44‑ФЗ действует неполных два года, тем не менее уже претерпел достаточное количество изменений. Какие еще поправки, по вашему мнению, необходимо внести в закон в целях повышения результативности контроля?
— Конечно, со вступлением в силу Федерального закона № 44‑ФЗ прогресс с практической точки зрения осуществления контроля большой. Но некоторые моменты нуждаются в доработке. Мы считаем, что в целях повышения результативности контроля необходимо изменить требования, предъявляемые к содержанию документации о закупках, дополнив их условием об обязательном включении в раздел обоснования начальной (максимальной) цены контракта скан-копий информации, являвшейся основанием для ее обоснования. Например, для приоритетного метода определения начальной (максимальной) цены контракта — метода сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) — требовалось бы прикрепить запрос и коммерческие предложения или скриншоты с сайтов потенциальных поставщиков. Это дополнение, во-первых, позволит удаленно устанавливать признаки нарушения законодательства на этапе планирования закупки, во-вторых, подвигнет участников закупки направлять информацию в контролирующий орган о закупках с необоснованной (завышенной) начальной (максимальной) ценой контракта. Таким образом, получился бы двойной мониторинг закупок.
Также действенной мерой, дисциплинирующей государственных заказчиков, могло бы стать введение персональной ответственности должностных лиц организаций-заказчиков за несоблюдение требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок при обосновании начальной (максимальной) цены контракта, включенной в план-график, как это сделано для закупок в рамках государственного оборонного заказа.
Органы Росфиннадзора проводят контроль в сфере закупок в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Федеральным законом № 44‑ФЗ, Бюджетным кодексом и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ. Поэтому необходимо законодательно предусмотреть механизм внесудебного воздействия на ход исполнения контракта со стороны органов внутреннего государственного финансового контроля. Подобный механизм уже реализован на этапе проведения процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), когда органы ФАС России уполномочены приостановить процедуру, предписать внести изменения в документацию и извещение или вовсе отменить процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Если такие полномочия появятся у органов внутреннего государственного контроля, это позволит пресечь проведение закупок по необоснованной (завышенной) цене контракта, а также снизить риски причинения ущерба Российской Федерации.
— В зоне контроля Росфиннадзора находится и применение заказчиком мер ответственности в случае нарушений поставщиком условий контракта. Что вы можете сказать о результатах таких проверок?
— Проверка применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта — один из основных вопросов, подлежащих исследованию в ходе проводимых нами контрольных мероприятий. Осуществление заказчиком контроля за соблюдением поставщиком условий контракта и принятие мер ответственности в случае их нарушения являются обязательными и предусмотрены соответственно статьями 101 и 34 Федерального закона от № 44‑ФЗ. Напомню, что Федеральный закон № 94‑ФЗ трактовал вопрос об истребовании штрафов и неустоек как право заказчика.
В ходе проведения проверок должностные лица управления устанавливали факты, когда заказчики не выполняли эту норму закона и не направляли требования об уплате неустойки за просрочку исполнения обязательств на общую сумму свыше миллиона рублей. В одном из случаев заказчиком не только не были исчислены пени, но и продлен срок исполнения уже просроченных обязательств и внесены соответствующие изменения в условия государственного контракта, что является явным нарушением закона о контрактной системе. По этим фактам управлением вынесены предписания о направлении требования об уплате неустойки и принятия всех возможных мер по ее взысканию, а также возбуждены административные дела по части 4 статьи 7.32 Кодекса об административных правонарушениях, которые направлены для рассмотрения в соответствующие органы ФАС России.
Следует отметить, что подобные нарушения ранее не влекли за собой ответственности должностных и юридических лиц, их совершивших. Но теперь часть 7 статьи 7.3, введенная в КоАП РФ Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 265‑ФЗ, предусматривает достаточно крупные размеры административных штрафов за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, в том числе за неприменение мер ответственности.
— Органы Росфиннадзора начинают осуществлять непрерывный финансовый контроль за реализацией крупных инфраструктурных проектов. Какая работа в этом направлении проводится управлением в настоящее время?
— В апреле 2015 года на коллегии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора руководством Федеральной службы финансово-бюджетного надзора поставлена задача по реализации органами Росфиннадзора модели непрерывного государственного финансового контроля крупных инфраструктурных проектов. Московское управление также участвует в исполнении данного поручения в пилотном режиме. К настоящему времени уже проведены некоторые аналитические мероприятия совместно с Управлением Федерального казначейства по Москве, апробируется осуществление непрерывного финансового контроля на разных стадиях реализации инфраструктурного проекта. Полагаю, что через некоторое время мы сможем более детально рассказать о результатах нашей работы в этом направлении.
— Кирилл Юрьевич, сейчас в стране меняется система внутреннего финансового контроля. В частности, ГРБС организуют подразделения по ведомственному контролю в сфере закупок. Как вы считаете, приведет ли это к снижению количества нарушений в указанной сфере?
— Практика осуществления государственного контроля показывает, что большое количество нарушений может быть пресечено при должном ведомственном контроле. Например, при проведении в 2015 году одного из контрольных мероприятий наши ревизоры установили, что проверяемая организация в государственных контрактах изначально установила невыполнимые для подрядчика условия. Однако в адрес ГРБС организация направляла отчеты об исполнении данных контрактов надлежащим образом. Мы же выявили факт частичного выполнения работ подрядчиком, причем оплачены были в том числе и невыполненные работы. Если бы в системе ГРБС работал качественный ведомственный контроль, подобная ситуация не могла бы иметь места.
Конечно, для снижения количества нарушений в сфере закупок подразделения внутреннего контроля ГРБС должны быть укомплектованы специалистами, обладающими знаниями законодательства РФ, имеющими практический опыт проведения контрольных мероприятий в сфере закупок, а также умением правильной квалификации того или иного нарушения. Сделать это порой сложно. Но сейчас мы видим, что Москва серьезно продвинулась в деле обеспечения внутреннего контроля силами департаментов. В ряде департаментов службы внутреннего финансового контроля уже созданы, в некоторых они находятся в стадии формирования, но то, что работа идет, очень заметно. В ходе своих проверок мы видим изменения в лучшую сторону.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО