Повышение эффективности управления общественными финансами остается едва ли не самой актуальной задачей государственного управления. Особое внимание уделяется развитию внутреннего финансового контроля, который в соответствии с Бюджетным кодексом направлен на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Как на практике сделать внутренний финансовый контроль действенным инструментом повышения эффективности управления государственными финансами, рассказывает Андрей Анатольевич САМЧЕНКО, директор по развитию компании «КАИССА» — центра компетенции «Корпорации ПАРУС» по вопросам построения и автоматизации систем финансового менеджмента, внутреннего финансового контроля и аудита.
— Андрей Анатольевич, как сегодня органами власти воспринимаются и применяются механизмы внутреннего финансового контроля?
— Постановление Правительства РФ от 17 марта 2014 года № 193 определило внутренний финансовый контроль как самостоятельный элемент управленческого цикла, а методические рекомендации Минфина России и профессиональный стандарт «Специалист по внутреннему контролю (внутренний контролер)» установили терминологию и технологию внутреннего финансового контроля. В этих условиях ведомства и учреждения самостоятельно стали искать место внутреннего финансового контроля в своей управленческой архитектуре. И, как показывает практика, в большинстве случаев эта деятельность была поручена финансово-экономическому блоку (контроль-то финансовый!) или раздроблена между подразделениями.
Конечно, выделение и регистрация результатов контрольных действий на уровне отдельных департаментов и управлений — полезная работа. При этом такая деятельность относительно просто запускается (хотя и требует существенных трудозатрат на формирование пакетов контрольных карт) и автоматизируется (действия внутри подразделения часто являются технологическими и почти наверняка поддержаны той или иной информационной системой). Однако при таком подходе ведомство получает лишь заполненные контрольные карты и журнал учета результатов внутреннего финансового контроля. Как вы понимаете, совершенствования бюджетных процессов и процедур или хотя бы технологических операций в этом случае ожидать не приходится.
— Что нужно сделать, чтобы внутренний финансовый контроль мог выполнять предназначенную ему более серьезную роль в государственном управлении?
— Для того чтобы внутренний финансовый контроль (далее — ВФК) действительно мог решать важные управленческие задачи, он должен начинаться с регламентации осуществления внутренних процедур и распределения ответственности и заканчиваться формированием корректирующих системных решений.
Чтобы двигаться к повышению эффективности использования бюджетных средств, необходим процессный подход к организации ВФК «сверху вниз». Именно орган власти (ответственный департамент или управление) должен определить те болевые точки, те операции бюджетных процедур, которые имеют высокие риски и наибольшую важность для конкретной отрасли государственного управления. Разработка базового набора контрольных карт и методических основ ВФК с учетом отраслевых особенностей учреждений ведомственной сети позволит контролировать ключевые для конкретной сферы процессы. Только создание отраслевой системы управленческого контроля сторицей вернет те затраты сил и времени, которые в нее в любом случае придется вложить.
— Что мешает органам власти применять внутренний контроль на отраслевом уровне?
— Сегодня для внутреннего контроля практически любой отрасли существенными проблемами являются слабая институционализация, отсутствие сопоставимости результатов, недостаточное подкрепление организационными и информационно-технологическими инструментами. Однако если решать эти проблемы системно, можно не только сэкономить усилия на ликвидации дублирующихся усилий в подведомственной сети, но и создать новый управленческий инструмент, удачно дополняющий государственные задания в части фокусирования усилий учреждений на задачах отрасли в целом.
Именно в рамках отраслевой системы ВФК можно будет организовать такой важный для руководителей органов власти мониторинг процессов высокого уровня, протекающих сквозь различные подразделения, что позволит расшить узкие места.
Только масштабирование системы ВФК на уровень отрасли заставит контролировать то, что надо для стратегического успеха, искать риски и проблемы там, где они есть, а не там, где удобно для красивой отчетности.
Кроме того, предлагаемый подход к ВФК обеспечит измеримость результатов контроля за счет введения специализированных наборов показателей и в перспективе — возможность создания рейтингов, интегрированных с рейтингами качества финансового менеджмента Минфина России.
— Поясните, как именно наличие отраслевой системы внутреннего финансового контроля влияет на показатели качества финансового менеджмента.
— Операции бюджетных процедур неразрывно переплетены с показателями качества финансового менеджмента. И для того, чтобы определить, какие операции дают сбой и что привело к провалам в показателях, необходимо сопоставить одно с другим. То есть если по каждой операции определить, на какой показатель качества управления влияет ее выполнение (невыполнение, ненадлежащее выполнение), то по обратной связи можно понять, где надо усилить или преобразовать контроль, чтобы выровнять соответствующий показатель. Иными словами, сопоставление показателей финансового менеджмента и контролируемых операций бюджетных процедур позволит оперативно влиять на качество финансового менеджмента.
И важно, чтобы при автоматизации данной работы программное решение, помимо обычной фиксации операций и переноса их в соответствующие регистры-журналы на основе настроенных карт внутреннего контроля, еще и поддерживало возможность устанавливать соответствие с показателями оценки качества финансового менеджмента. На этой основе появляется возможность рейтингования как подведомственной сети, так и сопутствующих подразделений, участвующих в процессах финансово-хозяйственной жизни.
Таким образом, обеспечив единый отраслевой подход к ведению ВФК, связав контроль и формирование показателей финансового менеджмента, орган власти получает мощнейший инструмент управления рисками в масштабах всей ведомственной сети.
И, кстати, лишь при реализации предлагаемого подхода будут востребованы те знания, навыки и компетенции внутренних контролеров, которые предусмотрены их профессиональным стандартом.
— Есть ли примеры построения систем внутреннего финансового контроля в масштабах отрасли?
— Мы участвуем в реализации такого проекта в одном из крупнейших федеральных ведомств — Минздраве России, которое начинает строить отраслевую систему ВФК. Его активно поддерживает Минфин России, и уже принято решение о формировании совместной рабочей группы по созданию данной системы. Предусмотрен анализ лучших практик, подготовка необходимых рекомендаций, разработка и апробация программно-методических решений.
Учитывая, что именно информационные технологии являются лучшим фиксатором управленческих решений, уже на текущем этапе предусматривается автоматизация выполнения и регистрации результатов контрольных действий, сбора и консолидации необходимых данных, формирования рейтингов, что позволит минимизировать дополнительные трудозатраты сотрудников организации по проведению анализа и подготовки специализированных отчетов в рамках ведения внутреннего финансового контроля.
— Как, на ваш взгляд, правильно перейти к информатизации процессов внутреннего контроля?
— Наш двадцатилетний опыт работы убеждает, что первичны методические и управленческие аспекты. Повторю, внутренний контроль должен начинаться с регламентации административных процессов. Затем, масштабируя механизм внутреннего контроля до уровня отрасли, орган власти получит реальную возможность управлять рисками, а не вести формальный журнал операций внутреннего финансового контроля. И тогда автоматизация ВФК не будет сводиться к бессмысленному ведению журналов по контролируемым операциям. Задача информационных технологий в XXI веке — фиксировать и поддерживать управленческие решения.
Подготовил И. А. МОИСЕЕВ