Повышению результативности внутреннего государственного финансового контроля в значительной степени мог бы поспособствовать грамотно выстроенный корпоративный контроль, организованный в компаниях с госучастием. Также избавить организации от лишних проверок и снять часть нагрузки на государственного контролера призван и обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности, предусмотренный для отдельных категорий юрлиц. Что мешает четкому взаимодействию представителей контроля разных уровней, какие проблемы испытывает институт финансового аудита, обсудили участники круглого стола, прошедшего в рамках Международной научно-практической конференции, посвященной вопросам осуществления государственного и внутреннего финансового контроля.
Если внутренний финансовый контроль и коммерческий аудит, как отметил заместитель начальника Контрольного управления Президента РФ М. И. Бесхмельницын, будут в полном объеме реализовывать свои задачи, то необходимость в контроле со стороны государства значительно снизится. В ряде зарубежных стран практика, когда государственный контролер строит свои проверки именно на аудиторских заключениях частных компаний, достаточно распространена. Главное контрольное управление Москвы тоже не прочь использовать в своей работе аудиторские заключения, это значительно бы снизило трудозатраты ведомства. «Но, — посетовал начальник управления Е. А. Данчиков, — мы столкнулись с проблемой — качество аудиторских заключений сегодня не позволяет нам взять работу коллег за основу».
Качество аудита снижается. Кто виноват?
С тем, что внешний аудит бухгалтерской отчетности, будучи по существу мощным инструментом выявления финансовых нарушений, в действительности таковым не является, согласился и президент Центрального совета Саморегулируемой организации аудиторов НП «Аудиторская Палата России», заведующий кафедрой «Регулирование деятельности финансовых институтов» РАНХиГС при Президенте РФ А. В. Турбанов. «Ситуация такова, — отметил Турбанов, — что качество аудита снижается, рынок аудиторских услуг сжимается, престиж профессии падает, портрет типичного аудитора стареет, поскольку профессия перестает быть привлекательной для молодежи. Многие аудиторы уходят бухгалтерами на предприятия, где испытывают меньше беспокойства и получают большую зарплату». Многое объясняется низкой квалификацией большинства аудиторов, недобросовестностью некоторых из них, недостатками организации работы, слабым влиянием саморегулируемых организаций аудиторов.
Помимо этого, президент Центрального совета «Аудиторской Палаты России» отметил и некоторые негативные последствия системных ошибок, допущенных на законодательном уровне. Например, Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 307‑ФЗ «Об аудиторской деятельности» вводит саморегулирование в сфере аудита. Но этот процесс трудно реализовать на деле. Тот же закон, который обязывает все аудиторские организации стать членами саморегулируемых организаций аудиторов, высшим ее органом определяет совет по аудиторской деятельности при Минфине России, а в членах совета предполагает только двоих представителей аудиторского сообщества.
Имеются у аудиторов претензии и к статье 5 вышеуказанного закона. Она предписывает, что все компании, в уставных капиталах которых доля государственного участия не менее 25% акций, должны заключать договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности с аудиторской организацией или индивидуальным аудитором (путем проведения открытого конкурса в установленном Законом № 44‑ФЗ порядке). Во-первых, у представителей профессии возникает вопрос, почему данные предприятия закупают все услуги и товары как обычные участники рынка, а услуги аудиторов — по закону о контрактной системе в сфере закупок для государственных нужд. Во-вторых, Закон № 44‑ФЗ и принятые в соответствии с ним подзаконные акты не учитывают характера аудиторской деятельности и при проведении конкурса предусматривают приоритет ценностного критерия над качественным. «Результат — создание благоприятнейших условий для недобросовестной конкуренции и процветания демпинга», — считает Турбанов и предлагает исключить из Закона «Об аудиторской деятельности» эту норму.
Кроме того, по мнению Турбанова, на законодательном уровне необходимо закрепить алгоритм действий аудитора при выявлении им нарушений законодательства. Ведь обязательным условием доступа к информации, необходимой для аудиторского заключения, является законодательная защита составляющих аудиторскую тайну сведений. И сегодняшние попытки нормативно закрепить за аудитором статус внештатного осведомителя органов прокуратуры, налоговой службы и Центрального банка могут полностью дискредитировать профессию.
Контроль за аудиторской деятельностью осуществляет Росфиннадзор, дублируя функции саморегулируемой организации. При этом с момента появления у Федеральной службы финансово-бюджетного надзора таких полномочий значимых изменений ни в качестве аудита, ни в ситуации с эффективным использованием государственных финансов не произошло. «Поэтому усилия Росфиннадзора более целесообразно направить на контроль за исполнением отдельными категориями организаций своих обязанностей по проведению обязательного аудита бухгалтерской отчетности», — отметил представитель коммерческого аудита. В настоящее время это никем не проверяется, аудиторское заключение исключено из числа документов финансовой отчетности, а административная ответственность за непроведение обязательного аудита хоть и предусмотрена, но выражается в весьма незначительных суммах штрафа.
То есть наведение порядка в организации аудиторской деятельности — назревшая и уже осознанная необходимость. Однако законодательные изменения, которые принимаются в последнее время, никак этому не способствуют. «Без каких-либо обоснований и обсуждений с профессиональными аудиторами в декабре 2014 года в Федеральный закон № 307‑ФЗ была внесена норма, в соответствии с которой число членов саморегулируемой организации аудиторов — юридических лиц должно быть увеличено по сравнению с прежними требованиями в четыре раза, число членов — физических лиц — в 14 раз. Понятно, что борьбу за качество аудиторские организации в связи с этим проводить не смогут», — заключил Турбанов.
Не мешать, а взаимодействовать
Внутренний контроль должен стать фундаментом государственного финансового контроля и на данном этапе своего развития хотя бы разрешать сомнения внешнего ревизора: проводить или не проводить проверку того или иного объекта. Поэтому вопрос взаимодействия государственного и внутрикорпоративного контроля на сегодняшний момент становится крайне актуальным. Как отметила директор по внутреннему контролю и управлению рисками ПАО «РусГидро» И. О. Посевина, оба этих вида контроля необходимо сочетать, но при этом государственный контроль не должен оказывать негативного влияния на хозяйственную деятельность компании. Пример взаимодействия «РусГидро» с внешним контролем в 2015 году не самый положительный — за полгода акционерное общество претерпело семь внешних проверок.
Из-за такого количества контрольных мероприятий сотрудники компании отвлекаются от выполнения основных функций, тратится огромное количество времени и бумаги, расходуются немалые бюджетные средства, так как многие проверки сопряжены с выездом проверяющих на объекты. При этом разные проверяющие органы ищут ответы на одни и те же вопросы. В этом году предмет контрольных мероприятий Росфиннадзора и Счетной палаты РФ был одним и тем же: исследовалась эффективность использования средств федерального бюджета на строительство приоритетных объектов Дальнего Востока. «На наш взгляд, — говорит Посевина, — было бы целесообразнее рассредоточить усилия внешних контролеров на различных аспектах деятельности объектов проверки, четко закрепив границы их контрольных полномочий на законодательном уровне. В этом случае был бы обеспечен всеобъемлющий государственный контроль».
По мнению директора по внутреннему контролю и управлению рисками, необходим единый государственный орган, обладающий полномочиями по пресечению необоснованных контрольных действий и функцией третейского судьи при рассмотрении конфликтных ситуаций между проверяющими и проверяемыми. Согласованные действия органов внешнего и внутреннего контроля способны привести к росту результативности расходов бюджета, поэтому формирование механизмов конструктивного взаимодействия является одной из актуальных задач. Но законодательно и нормативно такие механизмы пока не закреплены.
По словам Посевиной, для того, чтобы сотрудничество стало полноценным, требуется нормативная правовая регламентация взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля, четкое разделение областей контроля, формирование и ведение реестра типов рисков, нарушений в основных сферах экономической деятельности. Необходимо законодательно ограничить количество проверок, как плановых, так и неплановых, одного и того же юридического лица, проводимых различными контрольными органами. Нужно установить максимальное количество дней для проведения контрольных мероприятий в отношении одного объекта за календарный год всеми контролирующими органами. Также целесообразно будет ограничить период углубленной проверки, за который проверяющие органы могут запросить документы.
Выгоднее быть прозрачным
Примером эффективного взаимодействия государственного внутреннего контроля с организациями, которые осуществляют закупки товаров работ и услуг по Федеральному закону № 223‑ФЗ, может являться работа Главного контрольного управления города Москвы в рамках создания системы предварительного контроля. Для сохранности бюджетных средств и эффективного их использования более важно предупреждать и предотвращать нарушения, нежели бить по хвостам и фиксировать факты нарушений, которые порой не влекут за собой никакого наказания.
Система организации закупочной деятельности, которая введена Законом № 44‑ФЗ, несмотря на некоторые свои недостатки, понятна и прозрачна. Поэтому и организован контроль за закупками государственных органов. Но закупки, осуществляемые в рамках Закона № 223‑ФЗ, вне зоны внимания надзорных органов. Еще год назад в Москве было принято решение создать и отладить систему контроля за закупочной деятельностью компаний, ведущих закупочную деятельность в рамках Закона № 223‑ФЗ. О том, что сделано в этом направлении рассказал заместитель начальника Главконтроля столицы В. А. Овчинский.
Если закон о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд регламентирует процедурные нормы, то закон о закупках отдельными категориями юридических лиц № 223‑ФЗ является рамочным и оставляет предприятиям простор для творчества, не всегда выгодного государству. Компании могут принимать свои положения о закупках, включая в них нормы, которые не обеспечивают прозрачность и эффективность деятельности.
Поэтому первое, что было сделано в Москве, — разработано и утверждено типовое положение о закупках. Главное его преимущество состоит в том, что Главконтроль составил исчерпывающий перечень закупок, возможных к осуществлению у единственного поставщика. В настоящее время, по данным Министерства экономического развития РФ, в России у единственного поставщика закупается 75% всех товаров, работ и услуг. Установленный же в Москве перечень не позволяет заказчику осуществлять закупки у единственного поставщика без наличия объективных оснований, обусловленных отраслевыми особенностями. В московском типовом положении предусмотрена единая методика расчета и определения начальной (максимальной) цены контракта. «Это очень важная тема, — отметил Овчинский, — потому что, не предотвратив нарушения при формировании Н(М)Ц, достаточно трудно бывает возместить ущерб. Ведь в этом случае мы выявляем нарушения постфактум, то есть когда контракт уже заключен».
Кроме того, в типовом положении определен срок заключения договоров по аналогии с требованиями Федерального закона № 44‑ФЗ и предусмотрена обязательная экспертиза исполнения контрактов и применение антидемпинговых мер. На данный момент все 473 московских заказчика, работающих по Закону № 223‑ФЗ, приняли свои положения о закупках: кто-то в строгом соответствии с типовым, кто-то с учетом своих отраслевых особенностей, но на основе этого документа.
Еще одной важной мерой стало создание региональной информационной системы, в которой все московские заказчики размещают всю свою закупочную документацию: от планов-графиков до информации о результатах исполнения контрактов. В системе предусмотрено формирование реестра договоров, что исключает возможность при размещении закупки предложить одни условия, а в договоре прописать другие.
Третий шаг на пути наведения порядка в системе закупок по Закону № 223‑ФЗ — это перевод всех закупочных процедур в электронный вид. С 1 января 2016 года конкурс, запрос котировок и аукцион будут проходить только через интернет. Это позволит предотвратить сговор. Ведь если сейчас обратиться к российской статистике, то можно увидеть, что к подавляющему большинству заказчиков приходит один-два поставщика. Данный факт свидетельствует о том, что потенциальные участники либо не знают о размещенной закупке, либо существует договоренность о разделе рынка и в эту процедуру вообще больше никто не может войти.
Следующий важный момент — экспертиза начальной цены. Все закупки стоимостью от 50 миллионов рублей в обязательном порядке рассматриваются сейчас в независимой экспертной организации, которая создана как подведомственная организация Департамента экономической политики и развития Москвы. Очень часто начальная цена формируется неправильно из-за неверного выбора способа ее определения. В условиях проведения экспертизы допустить такую ошибку или злонамеренное нарушение невозможно.
Для того чтобы исключить трату бюджетных денег на предметы роскоши, в городе создана межведомственная рабочая группа, которая рассматривает все заявленные заказчиком, работающим по Федеральному закону № 223‑ФЗ, закупки стоимостью от 100 миллионов рублей на предмет их обоснованности. В рабочую группу входят столичные департаменты финансов и экономической политики, Главное контрольное управление и другие заинтересованные органы. И без согласования с ними ни одна закупка не может быть размещена. Закупки же стоимостью до 50 миллионов рублей рассматриваются на рабочих группах главных распорядителей бюджетных средств.
Все эти нововведения привели к определенным положительным результатам, которые подтверждает статистика за первое полугодие 2015 года. В частности, за этот период в Москве произошел значительный спад объема закупок по Федеральному закону № 223‑ФЗ — по отношению к тому же периоду предыдущего года их количество уменьшилось вдвое. Если раньше московский заказчик стремился уйти от процедур закона о контрактной системе и провести закупку по закону о закупках товаров, работ и услуг отдельными категориями юридических лиц, то сейчас ситуация изменилась, так как вести деятельность в непрозрачной зоне стало невыгодно и неудобно. При этом в целом в Российской Федерации продолжается рост числа закупок по Федеральному закону № 223‑ФЗ и снижение по Федеральному закону № 44‑ФЗ. Кроме того, в Москве по сравнению с прошлым годом выросло среднее количество заявок от потенциальных подрядчиков, что говорит о повышении интереса бизнеса и увеличении конкуренции в закупочной сфере. Одновременно произошло снижение средней начальной (максимальной) цены контракта.
С. В. МАРТЫНЕНКО