Новые условия — новые подходы

Стресс, который сегодня испытывает бюджетная система страны, не мог не отразиться на деятельности органов финансового контроля. Изменившиеся макроэкономические условия, новации законодательства ставят перед контролерами вопросы о том, как нужно действовать, чтобы не допустить нецелевого, неэффективного, неправомерного использования бюджетных средств, какие подходы применять при исполнении своих функций, какие методы использовать. Именно в этой связи особую актуальность для российских ревизоров приобретает обмен профессиональным опытом, который на этот раз позволил осуществить прошедший в Самаре Всероссийский форум контрольных органов. В работе форума приняли участие и выступили с докладами первые лица Министерства финансов РФ, руководители и ведущие специалисты органов государственного финансового контроля субъектов РФ.

Бюджет адаптации

Общая ситуация с формированием бюджетов РФ и развитием бюджетного законодательства создает рамочные условия и для рассмотрения узкоспециальных вопросов по государственному контролю. А ситуация такова, что в ближайшее время, как отметил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, не стоит уповать на рост цен на нефть. И проект федерального бюджета, который сверстан на краткосрочный период, является бюджетом адаптации, первым шагом к тому, чтобы сделать бюджетную систему устойчивой, привести ее в соответствие с новыми реалиями.

Если не предпринимать никаких действий, то объем федерального бюджета будет продолжать снижаться. В этой ситуации увеличение налоговых ставок — не выход. Налоговое бремя способно только замедлить экономический рост — бизнес уведет свои доходы в тень. Поэтому, по мнению представителя Минфина России, налоговую нагрузку лучше держать стабильной. Альтернатива — приспосабливать свои расходы к объективно снижающемуся уровню доходов. Прогнозируемые на 2016 год доходы федерального бюджета отстают от показателя текущего года на 2 триллиона рублей. Сократить на аналогичную сумму расходы невозможно, и в проекте федерального бюджета на 2016 год они уменьшены всего на 173 миллиарда рублей (таблица). Этот разрыв, естественно, ведет к увеличению дефицита, который тем не менее в 2016 году нужно удержать на уровне текущего года в 3% ВВП, а к 2019 году ликвидировать путем ежегодного сокращения на 1%. Единственный доступный источник сокращения дефицита — Резервный фонд. То есть политика прежних лет по формированию запасов приносит свои результаты: не нужно существенно сокращать расходы. Тем не менее вопрос о том, какие расходы еще можно оптимизировать, стоит на повестке дня.

Таблица. Основные характеристики федерального бюджета на 2016 г.

В изменившихся экономических условиях необходимо все большее значение уделять контролю за эффективностью использования бюджетных средств. К примеру, пристального внимания требуют бюджетные инвестиции, взносы в уставные капиталы компаний, если они не используются для достижения тех целей, на которые выделены, а крутятся на депозитах банков. Заслон проявлениям такого неэкономного отношения к бюджету со следующего года поставят органы Федерального казначейства, через счета которых будут проходить вышеуказанные трансферты. Что же касается ранее выданных, но неиспользованных по назначению бюджетных средств, то государственным корпорациям и иным юридическим лицам будет предложено сформировавшийся на 1 января 2016 года остаток перечислить на счета органов Федерального казначейства. При этом будет предусмотрена:

возможность принятия федеральным органом исполнительной власти, предоставившим указанные средства, решения об их использовании на ранее установленные цели либо иные цели, преду­смотренные федеральным законом о бюджете;

возможность перечисления остатков средств в доход федерального бюджета в случае отсутствия решения исполнительного органа власти до 1 июля 2016 года.

Определимся с понятиями

Финансовые контролеры должны настроить свою деятельность в соответствии с заданными условиями: и экономическими, и законодательными. Но большинство проблем правоприменения связано с неправильным, несистемным использованием терминологии, это порой и мешает выстраивать эффективную работу. В частности, необходимо определиться с самим понятием «финансовый контроль». И сделать это нужно на этапе подготовки закона о государственном (муниципальном) контроле, который, как считает Минфин России, должен стать кодексом контрольной деятельности и объединить в себе все уже существующие регламентирующие контрольную деятельность нормы. Дело в том, что по сути своей финансовый контроль включает в себя и налоговый, и банковский, и валютный, поэтому вид контроля, который, в частности, осуществляют органы государственного финансового контроля, правильнее бы было назвать бюджетным. Это более точно соответствовало бы его функционалу, сфере применения и описанию в бюджетном законодательстве.

Метод светофора

Необоснованным расходным обязательствам соответствует «красный свет» — в этом случае выставляется требование на предоставление дополнительных обосновывающих документов. Расходным обязательствам, в отношении которых были установлены определенные бюджетные риски и которые взяты службой на контроль до момента отработки рисков, присваивается «желтый свет». И наконец, расходным обязательствам, в отношении которых была подтверждена эффективность их реализации и обос­нованность бюджетных расходов (в том числе и по итогам устранения выявленных нарушений и замечаний, выполнения рекомендаций) Госфинконтроль дает «зеленый свет».

Инновационные подходы

В работе форума приняли участие представители финансового контроля исполнительной власти регионов. Они делились уже наработанными методиками проведения контрольной работы, ставили проблемы, которые требуют разрешения. В частности, руководитель Службы государственного финансового контроля Самарской области О. А. Михеева рассказала об инновационных подходах к осуществлению своей деятельности. В схематичном виде работа самарского финконтроля базируется на нескольких китах. Это использование принципа светофора при определении объектов, в отношении которых необходим пристальный контроль, создание и ведение так называемых карт истории болезни и лечения пациента, составленных на этапе предварительного контроля и применяемых при постконтроле. Сюда же относится и сотрудничество с институтами гражданского общества, реализация принципа неотвратимости наказания и др.

В частности, участников форума заинтересовали принципы осуществления контроля при планировании расходов. «Что мы делаем? Мы анализируем расходные обязательства бюджета — как вновь принимаемые, так и действующие (путем проведения обследования проектов правовых актов и соответствующего обоснования) — на предмет их обоснованности и эффективности. В результате выявляем завышение стоимости расходных обязательств, определяем риски резервирования бюджетных средств, необоснованные объемы финансирования и включаем „светофор“», — рассказала Михеева.

Результат — возврат средств в областной бюджет путем оптимизации стоимости расходных обязательств, перераспределения их на иные приоритетные направления расходов, устранения бюджетных рисков.

Информационное сопровождение

В условиях реформации системы внутреннего государственного контроля, наделения контрольных подразделений новыми функциями, необходимости создания действенного ведомственного контроля, у ревизоров всех уровней возникает острая потребность иметь площадку для обмена мнениями, опытом, совместного поиска решения насущных проблем.

Сегодня такую площадку предложил издательский дом «Бюджет», который в августе этого года выпустил в свет первый номер журнала «Финконтроль». Генеральный директор издательства В. Л. Осипов отметил, что журнал «Финконтроль», инициатором создания которого стали в том числе и руководители контрольных органов, способен обеспечить потребность в обмене информацией и транслировании новых идей и передовых методик. Но выпуск узкоспециализированного печатного издания — это только начало пути в направлении повышения открытости контрольной деятельности. «Коллектив ИД „Бюджет“, — сказал Осипов, — зная о все возрастающих пот­ребностях финансовых контролеров в площадке, на которой участники могли бы не только знакомиться с новеллами законодательства и методологией, но и дискутировать в режиме онлайн, проводить конкретные тематические обсуждения и эффективно коммуницировать, принял решение создать на базе наших информационных ресурсов, а именно на базе сайта rufincontrol.ru, полноценную блого­сферу именно для специалистов государственного (муниципального) финансового контроля».

Кроме того, руководитель издательского дома подчеркнул, что идея представителей контрольных органов о создании профессионального сообщества имеет право на реализацию и будет работать на совершенствование финансового контроля. При этом обеспечить информационное сопровождение деятельности сообщества контролеров сможет ИД «Бюджет», имея для этого все необходимые инструменты.

Не допустить подмены понятий

О проблемах организации внутреннего финансового контроля, которому сегодня так много уделяется внимания, рассказала начальник отдела контрольно-ревизионной работы Министерства финансов Республики Алтай Р. В. Оинчинова. В Республике Алтай, которая является высокодотационным регионом, штатная численность ГРБС очень небольшая, в силу этого создать подразделения внутреннего финансового контроля и аудита для многих представляется сложным. Кроме того, некоторые министерства передали функции по ведению бухгалтерского учета и отчетности своим вновь созданным подведомственным казенным учреждениям. Например, из состава Министерства здравоохранения Республики Алтай выведены экономический и контрольный отделы. В ведомстве просто физически отсутствуют люди, которые могли бы заниматься внутренним финансовым контролем. Получается, что контролеры казенного учреждения осуществляют надзор за деятельностью таких же подведомственных организаций. Проблем добавляет и тот факт, что контрольный орган исполнительной власти субъекта находится в структуре финансового органа.

«Мы имеем массу плюсов от такого своего положения, — признал руководитель отдела контрольно-ревизионной работы. — У нас есть доступ ко всей информационно-правовой базе финоргана. Мы в любой момент можем обратиться в другие отделы, которые работают с ГРБС, за консультацией. К проведению проверок муниципальных образований можем привлекать специалистов из отдела межбюджетных отношений и сотрудников других подразделений, чья помощь нам на данный момент нужна. Но есть и большой минус — существует риск подмены понятий внутреннего государственного финконтроля на контроль самого финансового органа, потому как в любом случае мы действуем в интересах Минфина».

Из-за нахождения контрольного органа в составе финансового возникают проблемы с реализацией результатов проверок. При выявлении нарушений использования средств республиканского бюджета отдел контрольно-ревизионной работы должен направить уведомление о применении бюджетных мер принуждения на имя руководителя финоргана и за подписью руководителя контрольного органа. Получается, что уведомление министр финансов должен направить сам себе. Сейчас такие уведомления на имя министра финансов подписывает начальник отдела контрольной работы, что не в полной мере соответствует законодательству.

Большие вопросы вызывае­т и проверка самого Минфина России. Структурное подразделение, с одной стороны, не может включить такое мероприятие в план контрольной деятельности, но при этом, с другой стороны, в любой момент рискует услышать вопрос, например, от прокуратуры, почему региональное Министерство финансов, которое также является получателем бюджетных средств, не подвергается контролю.

С. В. МАРТЫНЕНКО