Для создания и функционирования системы внутреннего финансового контроля и аудита в Москве сделано уже достаточно много. Но, как отметил начальник Главного контрольного управления столицы Е. А. Данчиков на заседании Межведомственной комиссии по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, большой объем работы еще впереди. Созданная система должна стать максимально эффективной.
Достижения и недостатки
В той или иной форме служба внутреннего контроля создана в подавляющем большинстве органов власти столицы. На 2015 год уже было запланировано 303 аудиторских проверки, к моменту проведения итогового заседания комиссии (21 декабря 2015 года), несмотря на то что не все ведомства исполнили принятый план, с учетом внеплановых осуществлено 615 проверок. В части ведомственного контроля закупок 35 органами власти Москвы была запланирована 201 проверка. В итоге проверки провели 39 органов власти, осуществив 369 контрольных мероприятий.
Традиционно лидером по объему выявленных нарушений в сфере закупок стал Департамент образования города Москвы. Основные виды нарушений в этой сфере — нарушения порядка осуществления закупок и нарушения при исполнении контрактов. В общей сложности за нарушения, выявленные внутренним финансовым контролем, внутренним финансовым аудитом и ведомственным контролем в сфере закупок, наложено 470 дисциплинарных взысканий, 37 материалов направлено в Главконтроль для привлечения нарушителей к административной ответственности. В результате к административной ответственности привлечено 51 должностное лицо, а общая сумма наложенных штрафов составила 1,8 миллиона рублей.
Статистика подтверждает наличие и активность контроля. Тем не менее в работе ведомственных контрольных подразделений имеются недостатки. К примеру, неотвратимости наказания явно не способствует несвоевременное предоставление в Главконтроль материалов для привлечения к административной ответственности — в ряде случаев административная ответственность не была наложена из-за истечения срока давности. По другим материалам Главконтроль прекращал дела из-за отсутствия состава нарушения или его малозначительности. Кроме того, — и это очень показательно — в тех органах власти, где Главконтроль проводил перепроверку каких-то процедур, выявлялись нарушения, не отраженные в актах внутреннего контроля и аудита.
«Большая проблема назревает в части контроля исполнения контрактов, который структуры ведомственного контроля должны осуществлять на постоянной основе», — отметил заместитель начальника Главного контрольного управления города Москвы В. А. Овчинский. Сотрудники Главного контрольного управления сделали замер по префектурам города, проверили 352 сданных и принятых объекта и увидели, что каждый третий объект принимался с замечанием к качеству выполнения работ, а каждый седьмой объект — с нарушением при приемке работ. В результате вмешательства внешнего ревизора нарушения были устранены, и город получил запланированный результат. «Но это должен был быть итог контроля первого уровня. Задача органов внутреннего контроля и заключается в том, чтобы снимать риски, которые у руководителя органа исполнительной власти могут возникать. Пока это не всегда получается. И на недостатки в работе указывает не внутренний контроль, а внешний», — подчеркнул Данчиков.
Сам решил — сам проверил
В план работы Главного контрольного управления города Москвы на 2015 год входило проведение обследований внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита органов исполнительной власти Москвы. На момент проведения заседания Межведомственной комиссии Главконтроль уже завершил три таких контрольных мероприятия, о результатах которых рассказала первый заместитель начальника ведомства О. В. Кабанова.
Правительством Москвы принят порядок внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, в соответствии с которым Главконтроль разработал методические рекомендации и формы отчетности. Эти документы доведены до всех органов исполнительной власти столицы. Обследования подтвердили, что необходимые условия для успешного проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита в департаментах созданы: разработаны необходимые локальные нормативные акты, утверждены перечни операций, структурным подразделениям, исполняющим бюджетные полномочия, вменены обязанности по осуществлению внутреннего финансового контроля и сформированы необходимые структурные подразделения финансового аудита.
Тем не менее в ходе обследований установлено, что департаментами допускаются нарушения как своих локальных нормативных актов, так и постановлений Правительства Москвы и требований Бюджетного кодекса. Например, в департаментах не были исполнены требования БК РФ и порядка проведения ВФК и ВФА об обеспечении функциональной независимости при назначении уполномоченных лиц на проведение внутреннего финансового аудита. В двух органах власти функции финансового аудита одновременно с полномочиями по управлению финансами осуществляли первые заместители руководителя, в третьем — главный бухгалтер. В результате получилось, что контролер проверяет сам себя. «И такие структурные недостатки необходимо устранять, — предупредил начальник Главного контрольного управления, — иначе эффективность контроля, а значит, и в целом процесса управления финансами невозможна». Были выявлены нарушения установленной порядком осуществления ВФК и ВФА периодичности предоставления отчетности о результатах внутреннего контроля, в составе отчетности за 2014 год отсутствовали пояснительные записки, содержащие информацию об основных результатах контроля и аудита. Более того, обследование одного из департаментов показало, что отчетность содержит недостоверные сведения.
Проверяющие столкнулись с тем, что перечни операций ВФК не соответствуют по содержанию порядку осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, в том числе в части определения форм, методов, способов контроля. Имеет место отсутствие разграничения понятий должностного лица, ответственного за выполнение операций, и должностного лица, осуществляющего внутренний финансовый контроль. Должностные регламенты ответственных лиц и положения о структурных подразделениях не содержат четких указаний на наличие полномочий осуществлять внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит и, соответственно, положений об ответственности.
Было также выявлено, что планы аудиторских проверок утверждены с нарушением сроков и имеет место ненадлежащее их исполнение. Не составляются программы аудиторских проверок, результаты ВФА в ряде случаев оформляются не в соответствии с требованиями локальных нормативных актов, в должной мере не проводится работа по контролю за принятием мер по устранению выявленных в результате аудиторских проверок нарушений, а в ряде случаев эта работа формальна. Кроме того, сотрудники Главного контрольного управления нашли нарушения, которые не были зафиксированы соответствующими структурными подразделениями департамента.
Ориентация на риски
Риск-ориентированный подход к планированию контрольной деятельности уже доказал свою эффективность, и многие органы власти используют этот инструмент в своей работе. Но, как отметила заместитель начальника Главного контрольного управления И. Е. Зайко, планирование — это только первая стадия осуществления внутреннего финансового контроля и аудита и ведомственного контроля. Как правило, нарушения одних законодательных норм влекут за собой риск нарушения других. Неправомерно сформированная начальная (максимальная) цена приведет к завышению стоимости контракта и, соответственно, к нарушениям при его приемке, а следовательно — к неправомерному и неэффективному использованию бюджетных средств. За несоблюдением главными распорядителями бюджетных средств сроков доведения бюджетных ассигнований или лимитов бюджетных обязательств следует неисполнение порядка принятия бюджетных обязательств уже получателем бюджетных средств, который своевременно не может принять бюджетные обязательства. Соответственно, получив поздно бюджетные ассигнования, он не выдерживает сроки заключения контрактов.
Так выстраивается целая цепочка нарушений, обусловленных одним — самым первым. Причем каждое из звеньев законодательство об административной ответственности рассматривает как отдельное действие, которое влечет применение мер административной ответственности. Поэтому для внутреннего финансового контролера очень важно применять риск-ориентированный подход не только при планировании проверок, но и при квалификации нарушений. «Суть его состоит в следующем, — рассказала Зайко. — Если мы устанавливаем одно нарушение, мы должны не останавливаться на том, чтобы зафиксировать его в отношении данного контракта, данного соглашения о субсидии, а проследить всю цепочку действий, которые это нарушение порождают. Цель риск-ориентированного подхода заключается в выявлении таких болевых точек».
С. В. МАРТЫНЕНКО