В соответствии с требованиями законодательства внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит и ведомственный контроль в сфере закупок функционируют во всех органах власти Москвы, но с разной степенью эффективности и результативности. Вопросы осуществления контрольной деятельности внутри ведомств были рассмотрены на первом в этом году заседании Межведомственной комиссии по обеспечению взаимодействия органов власти столицы при осуществлении ВФК и ВФА.
Изменение порядка осуществления ВФК и ВФА
На заседании межведомственной комиссии был представлен проект нового порядка осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в городе Москве. Результаты внутреннего финансового контроля должны формировать полную информацию для руководителя ведомства об использовании бюджетных средств и в конечном итоге обеспечивать наилучшее исполнение бюджета, а также выявлять системные ошибки при проведении бюджетных процедур. Действующий порядок осуществления внутреннего контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденный постановлением Правительства города Москвы №
В настоящее время подготовлены изменения в Бюджетный кодекс, которые позволят по максимуму достигать этих целей. В частности, перечень бюджетных процедур предполагается дополнить процедурами, непосредственно связанными с обеспечением соблюдения условий, целей и порядка использования межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций, ассигнований в рамках источника финансирования дефицита бюджета, а также с операциями по принятию решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет.
Соответственно, в порядке осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в Москве предлагается дополнить перечень методов осуществления внутреннего финансового контроля. «В действующем порядке прописан такой метод финансового контроля, как проверка, но он сосредоточен на контроле операций в рамках структурного подразделения. В настоящее же время есть необходимость четко прописать сферу действия финансового контроля в отношении государственных учреждений и государственных унитарных предприятий», — отметила заместитель руководителя Главного контрольного управления города Москвы И. Е. Зайко. В этой связи в проекте порядка уточняются такие методы контроля, как проверка соблюдения целей и условий получения бюджетных средств, проверка полноты и достоверности отчетности по исполнению бюджетных процедур и государственного задания, проверка соблюдения условий, установленных заключенными соглашениями о передаче полномочий, а также проверка соблюдения порядка составления и ведения бюджетных смет подведомственными учреждениями. Следовательно, должна измениться формулировка понятия «контроль по уровню подотчетности». Сейчас зафиксировано, что он осуществляется в отношении процедур и операций, совершенных подведомственными распорядителями и получателями средств городского бюджета путем проведения проверок, направленных на установление соответствия представленных документов требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации и города Москвы, регулирующих бюджетные правоотношения, и внутренним стандартам. Проект порядка предлагает установить, что контроль по уровню подотчетности — это контроль и в отношении иных юридических лиц, получивших средства бюджета. Для того чтобы не создавать дополнительную нагрузку на ведомства, проект порядка должен предусмотреть возможность проводить такой вид контроля силами уже сформированных контрольных подразделений.
В столичных департаментах не всегда должным образом проводится контроль за устранением выявленных нарушений, либо он носит формальный характер
В Москве уже есть опыт создания крупными ГРБС государственных казенных учреждений, выполняющих функции финансового аудита. Новый порядок должен регламентировать эту практику, в том числе предусмотреть требования к правовым актам, которыми эти полномочия возлагаются.
В зоне внимания — не только бухгалтерия
Сегодня внутренний финансовый контроль изменил свое содержание, и проверка как таковая превратилась в некоторое перманентное действие, включающее самоконтроль, контроль по уровню подотчетности и контроль по уровню подчиненности. Таким образом, внутренний контроль дает ответ на вопрос о том, насколько качественно осуществляются бюджетные процедуры. Внутренний финансовый аудит, который распорядители бюджетных средств реализуют всего два с половиной года, оценивает надежность внутреннего финансового контроля и готовит рекомендации по его совершенствованию.
Как правило, когда внутренний финансовый аудит начинает свою работу, он приходит в бухгалтерию. Однако, как подчеркнула первый заместитель руководителя Департамента финансов города Москвы Е. А. Бутахина, бюджетный процесс имеет несколько составных частей: планирование, обоснование бюджетных ассигнований, исполнение бюджета. Причем исполнение бюджета — это не отражение на бюджетных счетах бухгалтерского учета фактов хозяйственной жизни, а реализация конкретных мероприятий, на которые расходуются бюджетные средства. Поэтому предметом контроля должно быть не только само движение денег, но и все действия, направленные на реализацию полномочий органа государственной власти. Следовательно, в зоне внимания внутреннего финансового аудита должны быть не только бухгалтерии, но и другие структурные подразделения, вовлеченные в процесс исполнения бюджета.
Финансовый аудит — мощный инструмент для разработки рекомендаций по усилению контроля, а также для повышения результативности и эффективности использования бюджетных средств. Периодически органы исполнительной власти Москвы заключают государственные контракты на проведение внешнего аудита. Как отметил первый заместитель руководителя департамента, такие действия департаментов не совсем правомочны. Законодательно определено два органа государственной власти, уполномоченных на проведение контроля за финансовой деятельностью главных распорядителей бюджетных средств, — Контрольно-счетная палата Москвы и Главное контрольное управление города Москвы. Кроме того, у самих ГРБС появилось полномочие по внутреннему финансовому аудиту. «Дальнейшее развитие внутреннего финансового контроля и аудита целиком и полностью зависит от работы нашей межведомственной комиссии. Полномочия по организации ВФК и ВФА, предоставленные Бюджетным кодексом субъекту РФ, дают нам возможность настроить контрольную деятельность таким образом, чтобы она была эффективной. Контроль должен не работать формально, погружаться в бесконечные отчетные формы, ведение журналов, а оценивать бюджетные процедуры, определять точки сбоев, где требуется повышение квалификации, доработка программных продуктов, изменения регламентов внутреннего взаимодействия при реализации бюджетных процедур. И именно в реальных задачах мы должны совершенствовать контрольную деятельность. Мы в начале большого пути», — отметила Бутахина.
Итоги ВФК и ВФА
Итоги осуществления внутреннего финансового контроля и аудита органами исполнительной власти города Москвы говорят о том, что работа в этом направлении проводится немалая. В 2015 году в рамках ВФА было проведено 683 проверки, в рамках ведомственного контроля в сфере закупок — 297. Тем не менее есть и ведомства, которые, несмотря на то что создали контрольную службу и определили ответственных лиц, проверок не проводили. Кроме того, отдельные ГРБС хоть и организовывали контрольные мероприятия, нарушений не выявили.
В настоящее время столичные департаменты представили в Главное контрольное управление города Москвы планы своей контрольной деятельности на 2016 год. Анализ этих документов также выявил проблемы с пониманием целей и задач внутреннего финансового контроля и аудита. В частности, замечания Главного контрольного управления города Москвы касались не совсем правильного определения ведомствами объектов контроля. Например, некоторые из них намерены провести ведомственный контроль закупок, запланированных структурными подразделениями самого департамента. В рамках финансового аудита также определяются объекты, которые в принципе должны быть объектами не внутреннего финансового аудита, а учредительского контроля. Также есть случаи, когда в планах значатся проверки, результаты которых невозможно реализовать из-за истечения сроков исковой давности.
В 2015 году и начале 2016 года Главконтроль провел обследования пяти органов исполнительной власти, проанализировав, как у них осуществляются внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит. «Как правило, те нарушения, которые выявили мы и которые фиксировал внутренний контроль и аудит, идентичны», — сообщила первый заместитель начальника Главконтроля О. В. Кабанова. Все заключения по результатам обследований уже направлены в органы государственной власти. Более того, от них уже получены замечания, в основном носящие пояснительный характер. Департамент здравоохранения города Москвы, который был проверен первым, разработал и представил план мероприятий по устранению нарушений и недоработок, вызвавших замечания проверяющих. Отчитаться таким образом должны будут и другие проверенные органы власти. Отмечается, что Главконтроль в обязательном порядке оценит, все ли выявленные вопросы сняты, все ли запланированные действия по совершенствованию ВФК и ВФА проведены.
В числе типичных Кабанова отметила нарушение требования об обеспечении функциональной независимости при проведении внутреннего финансового контроля и аудита, несоблюдение сроков формирования отчетности о результатах финансового контроля, отсутствие в составе отчетности пояснительной записки, содержащей сведения об основных результатах ВФК и ВФА. Кроме того, в ходе обследований было выявлено, что перечни операций внутреннего финансового контроля не соответствуют по содержанию порядку осуществления ВФК и ВФА, в том числе в части определения форм, методов и способов контроля. При этом должностные регламенты ответственных лиц и положения о структурных подразделениях не содержат четких указаний на наличие полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и, соответственно, требований об ответственности.
Выявлены случаи, когда не составлялись либо не исполнялись программы аудиторских проверок, а планы проверок не содержали информации о формах контрольных мероприятий. Планы проверок не исполнялись в части соблюдения сроков начала проверки и проверяемого периода, не всегда указывалась форма проверки. Также было определено, что приказы о проведении проверок не содержат указания на проверяемый период, фактический проверенный период не соответствует предусмотренному планом аудиторской проверки, результаты внутреннего финансового аудита зачастую оформляются не в соответствии с требованиями локальных регламентов, а локальными актами не устанавливаются предельные сроки оформления результатов контрольной деятельности. Кроме того, как показали обследования, не всегда должным образом проводится работа по контролю за принятием мер по устранению выявленных нарушений, либо эта работа носит формальный характер.
С. В. МАРТЫНЕНКО