Реализация Концепции развития театрального дела требует контроля

В противном случае есть риск недостижения поставленных в ней задач к 2020 году. К такому выводу пришли аудиторы Счетной палаты России после проведения анализа результативности выполнения Концепции развития театрального дела и контрольных мероприятий по проверке целевого использования средств федерального бюджета, направленных на развитие театрального искусства.

Аудитор Счетной палаты Александр Филипенко выступил на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой, где рассказал о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ результативности выполнения Плана мероприятий по реализации Концепции долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года, а также оценка достижения целей с учетом сбалансированности со Стратегией государственной культурной политики на период до 2030 года»" и контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2014-2015 гг. и истекшем периоде 2016 г., направленных на развитие театрального искусства, включая выполнение Плана мероприятий по реализации Концепции долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 г.».

Объектами анализа были: Государственные органы 85 субъектов Российской Федерации, федеральные государственные бюджетные учреждения культуры, подведомственные Минкультуры России, осуществляющие театральную деятельность; Росстат; Общероссийская общественная организация «Союз театральных деятелей Российской Федерации (Всероссийское театральное общество)». Исследуемый период: 2012–2015 гг., истекший период 2016 г.

Объектами контроля: Минкультуры России (камерально); ФГБУК «Московский Художественный академический театр имени А.П.Чехова»; ФГБОУ «Российский университет театрального искусства — ГИТИС» (г. Москва). Проверяемый период: 2014–2015 гг. и истекший период 2016 г.

В настоящее время в стране действуют 665 государственных театров, из которых 20 — это федеральные театры, подведомственные Минкультуры России, 591 — региональные театры и 54 — театры, подведомственные различным ведомствам.

Концепция долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации до 2020 года (далее — Концепция) была одобрена Правительством Российской Федерации в 2011 г. с целью сохранения достижений сценического искусства и обеспечение динамичного развития театрального дела в традиционных для России формах с использованием инновационных подходов и мирового опыта в этой сфере. Она направлена на развитие театра как вида искусства в части расширения спектра театральных услуг (выбор репертуара, создание новых форм постановок), а также на повышение качества театрального образования (сохранение традиционной театральной школы, совершенствование системы повышения квалификации театральных специалистов, педагогов, развитие новых направлений подготовки продюсеров исполнительских искусств).

В соответствии с Концепцией, участниками развития театрального искусства являются Минкультуры России, театры и органы исполнительной власти регионов.

Финансовое обеспечение Концепции развития театрального дела

Выделение на реализацию мероприятий Концепции дополнительных средств из федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не предусмотрено.

Общий объем финансового обеспечения деятельности театров в 2016 г. составил более 81 млрд рублей. В целом относительно уровня 2012 г. отмечается рост бюджетного финансирования театров почти на 30%, за счет внебюджетных источников — на 42%. При этом в 19 регионах отмечено снижение бюджетного финансирования.

Общий объем средств на финансовое обеспечение государственного задания 20 подведомственных Минкультуры России театров в 2016 г. составил 13,7 млрд руб. и по сравнению с 2014 г. увеличился на 22,4%. Анализ выполнения госзадания показал, что установленные значения услуги по показу спектаклей 7 театрами были перевыполнены при неизменном объеме финансирования. Эта ситуация свидетельствует о недостаточном качестве планирования Минкультуры России объемов госзадания и расчета стоимости нормативных затрат.

Реализация Концепции развития театрального дела

Проведенный анализ показал, что Концепция не соответствует отдельным положениям Указа Президента от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 г., а также Плану реализации Стратегии.

В частности, в Концепции не учтен ряд предусмотренных этими документами мероприятий, в том числе, по организации мониторинга гастрольной деятельности в области театрального искусства с охватом не менее 40 регионов в 2016 г., по обеспечению поддержки разработки сайтов театров, а также по размещению в свободном бесплатном доступе в интернете спектаклей выдающихся театральных режиссеров.

Как было отмечено на Коллегии, Концепция предусматривает принятие на ее основе региональных программ развития театрального дела, а также программ развития театров.

Согласно данным, полученным Счетной палатой в ходе проведенных мероприятий, региональные программы были приняты только в 44 регионах. При этом только 10 из принятых программ соответствуют Концепции. 34 региона ограничились установлением отдельных количественных показателей показов спектаклей, зрителей и гастролей в региональных госпрограммах по развитию культуры. 7 регионов (Курская, Пензенская, Саратовская, Томская области, Карачаево-Черкесская Республика. Чукотский и Ненецкий АО) не сделали ни того ни другого. При этом в 4 из этих регионов отмечается снижение показателей деятельности театров.

Из 20 федеральных театров, подведомственных Минкультуры России, программы развития утвердили только 8. При этом ни одна из них не соответствует Концепции в части отражения ожидаемых результатов.

Одним из ожидаемых результатов Концепции было установлено увеличение общего количества спектаклей, показанных российскими театрами на гастролях.

Так, по данным федерального статистического наблюдения, с 2012 по 2016 г. число спектаклей, показанных театрами на гастролях в России, в целом увеличилось. В 2014-2016 гг. за счет субсидий на финансовое обеспечение государственного задания 20 федеральными театрами было проведено 957 гастролей с объемом расходов в сумме 909,1 млн руб., из них 626 гастролей — на территории страны.

В то же время проведенный анализ показал, что гастролями федеральных театров регионы охвачены неравномерно. В ходе опроса, проведенного Счетной палатой в рамках экспертно-аналитического мероприятия, более трети респондентов сообщили, что гастроли у них бывают 1–2 раз в год либо не бывают совсем.

Как было установлено в ходе проверочных мероприятий, для организации гастролей Минкультуры России устанавливает подведомственным театрам и ФГБУК «Федеральный центр поддержки гастрольной деятельности» госзадание на количество гастролей без определения конкретных регионов. В результате гастрольные туры планируются театрами и Центром самостоятельно. При этом учет охвата регионов гастролями федеральных театров никем не осуществляется. Взаимодействие Минкультуры России с органами власти регионов в части планирования гастрольной деятельности на должном уровне не организовано.

В результате в 2016 г. в 23 регионах с общей численностью населения почти 21 млн человек не было проведено ни одного гастрольного мероприятия федерального театра. Более того, в 12 из них (Саратовская и Курганская области, республики Адыгея, Коми, Калмыкия, Ингушетия, Чувашия, Тыва, Камчатский и Забайкальский край, Чукотский автономный округ) такие гастроли не проводились в течение последних трех лет.

Кроме того, проверка показала, что, получая субсидии на госзадание, федеральные театры заключают договоры с принимающей стороной, обязывающие ее оплачивать расходы, входящие в состав нормативных затрат (проезд, проживание и т.п.). Например, МХАТ им. Чехова в 2014 г. при проведении в рамках госзадания гастролей в г. Краснодаре и г. Ростове-на-Дону заключил договор с частным предпринимателем, по которому кроме выплаты театру вознаграждения, принимающая сторона была обязана оплатить аренду сценических площадок, оборудования и размещение коллектива в гостинице.

«Министерству необходимо провести анализ достаточности нормативных затрат в целях избежания двойного финансирования», — отметил в ходе своего выступления на Коллегии аудитор Александр Филипенко.

На Коллегии было отмечено, что не во всех регионах есть установленные социальными нормативами виды театров. Вместе с тем предусмотренный Планом реализации Концепции анализ имеющихся помещений для использования под сценические площадки был проведен только 27 регионами, в 22 из которых были выявлены доступные площадки для показов спектаклей. При этом, например, в Курганской области, где как раз нет нескольких видов театров, установленных социальными нормативами, такой анализ не проводился.

Анализ формирования цен на театральные билеты показал, что за период 2012-2016 гг., средняя стоимость театрального билета в целом по Российской Федерации взросла на 67,9%. Средняя стоимость билета в федеральные театры в 2016 г. составила 1 408 руб. По данным опроса, 74,1% респондентов посещают театр редко или не очень часто в связи с высокой стоимостью билетов, а 78,6% покупают дешевые билеты, по которым, как правило, предлагаются неудобные места. Эти факты свидетельствуют о недостаточной экономической доступности театральных услуг для населения и нуждается в анализе со стороны Минкультуры России и органов власти регионов с целью возможного совершенствования механизма льготного посещения театров для наименее защищенных слоев населения.

Концепцией также была поставлена задача повышения качества театрального образования. Однако мероприятия, предусматривающие развитие системы подготовки и повышения квалификации театральных кадров, в Плане ее реализации не предусмотрены. В числе ожидаемых результатов реализации Концепции показатели в части развития театрального образования также не установлены.

Вместе с тем финансовое обеспечение госзадания вузов, определенных Концепцией, увеличилось в 2016 г. по сравнению с 2014 г. в среднем на 32% и составило более 900 млн руб. Ежегодно театральные ВУЗы заканчивают более 1 тыс. человек. Однако, как показала проверка ГИТИС, анализ достижения показателя «Доля выпускников, трудоустроившихся по профильной специальности» Институтом не проводится. Единый подход к мониторингу этого показателя у Минкультуры России отсутствует, что не позволяет оценить потребность в подготовке специалистов.

Несмотря на поставленную Концепцией задачу по развитию научно-исследовательской деятельности в сфере театроведения, количество научных работ в проверяемый период увеличилось незначительно. Анализ применения выполненных научно-исследовательских работ в сфере театрального искусства Министерством также не осуществляется.

В целом проведенный анализ показал, что из 9 мероприятий Плана реализации Концепции не выполнены 5 со сроками реализации в 2011-2015 гг.

В частности, не создана единая база данных театров всех форм собственности и организационно-правовых форм, а также нетеатральных сценических площадок, используемых театрами. Вместо нее действуют два портала с различным набором сведений о театрах.

Не осуществляется Минкультуры России и ежегодный мониторинг хода реализации Концепции, что в свою очередь не позволяет оценить достижение ожидаемых результатов, обеспечить принятие необходимых управленческих решений и своевременно скорректировать мероприятия по ее реализации.

Разработанные Минкультуры России генеральная схема мониторинга, сайт «Театральная Россия» и Научный отчет о проведении мониторинга, как инструменты мониторинга театральной жизни до настоящего времени не нашли своего применения, что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов, на разработку которых был направлены средства федерального бюджета в общей сумме порядка 12 млн руб.

Нарушения, выявленные на объектах

В ходе проверки были выявлены нарушения, допущенные Министерством культуры России при проведении конкурсных процедур.

В частности, проверка показала, что в 2014 и 2015 гг. в рамках ФЦП «Культура России» Министерством были заключены 78 контрактов на общую сумму 140 млн руб. за счет средств федерального бюджета на проведение театральных фестивалей, конкурсов, постановки спектаклей. При этом одним из условий указанных контрактов являлось финансовое участие исполнителя в размере 70% от суммы средств федерального бюджета (расчетно). Например, на 1 млн бюджетных средств исполнитель должен вложить около 3 млн собственных средств. Всего указанными контрактами предусмотрено участие исполнителей на общую сумму 360 млн руб. (расчетно). При этом в нарушение требований законодательства о контрактной системе твердая цена контракта и объем финансового участия исполнителя в конкурсной документации не устанавливалась.

Контракты были заключены с 57 участниками, среди которых федеральные и региональные театры, коммерческие организации, которые в свою очередь привлекали других субисполнителей, в том числе такие же государственные и муниципальные бюджетные учреждения. При этом подтверждения, что на исполнение контрактов были затрачены внебюджетные средства, а не средства, например, субсидий, предоставленных федеральным театрам на госзадание, в Минкультуры России отсутствуют.

Акты приемки работ и отчеты по контрактам не предусматривали сведения о суммах затраченных средств. Контрактами не требовалось предоставление документов, подтверждающих расходование собственных средств исполнителя. При этом Минкультуры России не только работы принимало, но отчитывалось в Минэкономразвития о привлечении внебюджетных средств на реализацию ФЦП.

Выборочная проверка в системе «Спарк» установила факты заключения контрактов с компаниями, занимающимися, например, пошивом декораций, спортивной и транспортной деятельностью, а не проведением культурных мероприятий. «Такая система проведения конкурсных процедур содержит риски ограничения конкуренции и формирования конкурсной документации „под конкретного исполнителя“. Информация по данным фактам будет направлена в Генеральную прокуратуру», — отметил Александр Филипенко.

В МХТ им. Чехова в ходе проверки было выявлено нецелевое использование более 3 млн руб. субсидии, выделенной МХТ им. Чехова на госзадание. Как показала проверка, за счет указанных средств в 2014-2016 гг. театром осуществлялась оплата труда медицинского персонала здравпункта, что не было предусмотрено госзаданием, установленным театру. В ходе проверки средства театром возвращены в бюджет.

При этом на Коллегии было отмечено, что ситуация с нецелевым расходованием средств театрами при оказании медицинской помощи типична (аналогичные нарушения были отмечены Счетной палатой в других театрах). Учитывая, что театрам нужны свои медицинские пункты, Счетная палата рекомендовала Минкультуры России урегулировать вопросы, связанные с финансовым обеспечением медицинской помощи и привести их в соответствие с действующим законодательством.

В ходе проверки ГИТИС было выявлено нецелевое использование бюджетных средств на общую сумму около 15 млн руб.

Так, около 6 млн руб. субсидии на госзадание были направлены Институтом на капитальный ремонт зданий, что не предусмотрено нормативными затратами финансового обеспечения госзадания, а 9 млн руб. целевой субсидии — на капитальный ремонт зданий, не входящих в перечень объектов, предусмотренных решением Минкультуры России об использовании остатков указанной субсидии. По указанным фактам составлены административные протоколы, материалы будут направлены в Генеральную прокуратуру.

Проверка также показала, что в 2014-2015 гг. Институтом списывались книги библиотечного фонда в связи с последствиями пожара. При этом Акт о порче книг не оформлялся, оценка ущерба не производилась.

В результате в нарушение Порядка учета документов библиотечного фонда ГИТИС были списаны более тысячи книг издания 1938–1950 гг. остаточной стоимостью около 22 тыс. руб. без создания комиссии по выбытию библиотечного фонда и без определения принадлежности их к книжным памятникам. При этом анализ рыночной стоимости списанных книг показал, что в сети «Интернет» аналогичные экземпляры предлагаются по цене до 15 тыс. руб. за книгу. Материалы по указанным фактам также будут направлены в Генпрокуратуру для дополнительной проверки.

Среди нарушений, выявленных в ходе проверки ГИТИС, также следует отметить отсутствие у Института должностных инструкций профессорско-преподавательского состава, что не позволяет установить критерии эффективности их деятельности. При этом в отсутствие таких критериев осуществлялись стимулирующие выплаты.

Кроме того, не соблюдена ст. 67 Трудового кодекса в части заключения письменных трудовых договоров с главным бухгалтером, его заместителем, начальником планово-хозяйственного отдела, принятыми на работу до вступления Кодекса в силу. Информация будет направлена в Роструд.

Коллегия приняла решение направить представление в Российский университет театрального искусства — ГИТИС, информационные письма — в Правительство Российской Федерации, Минкультуры России, Минобразования России, МХТ им. Чехова, Росстат и Роструд, обращение — в Генеральную прокуратуру. Отчеты о результатах контрольного и экспертно-аналитического мероприятия будут направлены в палаты Федерального Собрания.