Три ключевые составляющие успеха
Логика процессного подхода к управлению отличается от традиционной функциональной структуры государственного управления. При процессном управлении деятельность органов власти рассматривается как сеть взаимосвязанных процессов, каждый из которых добавляет свою лепту в удовлетворение запроса «клиента» органов власти — граждан и бизнеса. Первой из ключевых составляющих успеха внедрения процессного управления является заинтересованность и вовлеченность первых лиц публично-правового образования или организации, будь то регион, муниципалитет или ведомство, осознание ими значимости и важности личного примера в формировании «бережливого» сознания работников.
Внедрение процессного подхода в государственном секторе включает в себя серьезную перестройку как содержания деятельности работников, так и их отношения к выполняемой работе. Ставятся под сомнение устоявшиеся догмы и правила, в денежных и трудовых затратах рассчитывается каждый процесс, критически оценивается необходимость и целесообразность выполняемых функций. Поэтому вторая ключевая составляющая успеха — отдельное структурное подразделение, которое фактически занимается внутренним консалтингом и выступает драйвером внедрения и управления изменениями в организации. В Ленинградской области процессный офис сформирован в структуре Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности. Это ведомство отвечает за социально-экономическое развитие региона в целом и наиболее системно взаимодействует с населением и бизнесом через организацию предоставления государственных услуг и формирование инвестиционной и промышленной политики.
И, наконец, третий момент — это обмен лучшими практиками. Сейчас в России нет открытой площадки, где регионы могли бы делиться своим опытом по внедрению в госуправление инструментов бережливости и процессного подхода. Мы собираемся это исправить и к июню 2020 года запустить портал «Управления изменениями Ленинградской области», который может стать общероссийским банком лучших практик и коммуникационной площадкой госуправления нового формата. При подготовке и внедрении портала Комитетом экономического развития и инвестиционной деятельности будет применен накопленный с 2014 года опыт визуализации данных о социально-экономическом развитии региона на портале «Мониторинг Ленинградской области». Он является частью программного продукта, обеспечивающего визуализацию результатов мониторинга выполнения государственных программ и показателей социально-экономического развития. Этот продукт реализован на базе АС «iМониторинг», разработанной НПО «Криста».
Инструментарий бережливого производства и критическое мышление — две необходимые компоненты для работников, участвующих в оптимизации. Причем технологии бережливого производства довольно просты для освоения — достаточно восьмичасового практико-ориентированного тренинга. Компетенции сотрудников процессных офисов должны быть значительно шире. Помимо знаний в области ИT, экономического анализа, управления изменениями и бизнес-моделирования команды процессных офисов должны уметь быстро погружаться в отраслевую специфику процессов, модерировать групповую работу, вести переговоры и договариваться, так как внедрение изменений всегда сопровождается большим сопротивлением.
Приоритеты развития госаппарата
Для государственного аппарата на повестке стоит три приоритета развития: повышение клиентоориентированности для построения сервисного государства, повышение внутренней эффективности своей деятельности и выстраивание системы управления по результатам. Процессный подход к управлению помогает решать все эти три задачи, меняя логику государственного управления от выполнения органами власти закрепленных в нормативных актах функций до формирования особых подходов по каждому направлению деятельности для каждого конкретного потребителя.
В основе процессного управления лежат выделение и стандартизация процессов деятельности органов власти, перенастраивание этих процессов с учетом их целесообразности и экономической эффективности, назначение ответственных за результаты процессов и установление количественных показателей эффективности их осуществления. Процессная логика уживается с функциональной структурой и проектным управлением, ее внедрение не требует изменения организационной структуры. Благодаря тому что в работу по оптимизации включается максимальное число сотрудников, процессная культура может стать основой для формирования новой корпоративной культуры государственного сектора, ценностями которой станет постоянное совершенствование, бережливое использование ресурсов, ценность командной работы и кросс-функциональных горизонтальных связей для решения общих стратегических задач.
Методология и инструменты
В Ленинградской области оптимизация процессов проходит по классической методологии бережливого производства Lean (Лин), адаптированной под специфику системы государственного управления. Она включает в себя:
- анализ и экономическую оценку текущей (AS IS) ситуации по процессу;
- проектирование целевого (TO BE) и оптимального (DREAM) процессов;
- разработку оптимизационных мероприятий и внедрение организационных мер.
В основе методологии лежит «голос клиента»: определяется ключевой потребитель процесса, а его ожидания от взаимодействия с властью являются определяющими показателями качества работы.
В ходе работы используются инструменты, позволяющие максимально полно, детально и приближенно к фактическому состоянию оценить прохождение процесса:
- картирование процессов осуществляется с точки зрения создания ценности для клиента (нотации MIFA и VSM);
- выявление и анализ корневых причин проблемы процесса проводятся через структурный анализ (диаграмма Ишикавы);
- гемба — участие и (или) наблюдение за прохождением процесса в месте его осуществления;
- фотография рабочего дня работника, интервьюирование участников процесса и клиентов.
Едва ли не самый важный этап — проектирование оптимального процесса. Здесь через фасилитацию команд применяется широкий спектр технологий моделирования инновационных решений: мозговые штурмы, дизайн-мышление. Важно, чтобы оптимизация процессов проводилась самими их владельцами с участием консультантов процессных офисов, ИT-специалистов и юристов. На этапе внедрения оптимизационных решений применимы традиционные для госсектора управленческие практики: дорожная карта мероприятий, постановка на контроль сроков и выпуск перечней поручений.
Реинжиниринг процессов предоставления госуслуг
Ленинградская область через реинжиниринг (настройку) процессов предоставления государственных услуг внедряет процессное управление с 2018 года. Подтверждением тому, что процессное управление дает измеримые результаты, служит оптимизация процесса предоставления лицензии на деятельность такси на территории региона. Инструменты процессного подхода позволили смоделировать процесс, который отвечает всем требованиям к государственным услугам нового формата — цифровым:
- полностью исключено взаимодействие чиновника и заявителя, что устраняет фактор коррупции;
- лицензии предоставляются только через региональный портал услуг или фронт-офис государства — МФЦ;
- на региональном портале услуг заявление на услугу предзаполнено исходя из данных личного кабинета заявителя, а по истечении пяти лет заявителю будет предложено повторное оформление лицензии;
- результат услуги — запись в юридически значимом реестре информационной системы, а лицензию в формате QR-кода можно распечатать самостоятельно из личного кабинета портала услуг или в МФЦ.
Все эти оптимизационные решения позволили сократить срок предоставления лицензии с 30 до 10 дней и сэкономить 10,7 миллиона рублей областного бюджета в год.
Еще одно точечное решение для бизнеса — оптимизация процесса предоставления лицензии на розничную продажу алкогольной продукции. Внутренний процесс предоставления лицензии станет более прозрачным для руководства и более клиентоориентированным за счет внедрения инфографики и чек-листов для подготовки заявителей к выездной проверке на соответствие лицензионным требованиям и условиям, новой информационной системы с дэшбордом контроля, возможностью онлайн формировать проекты актов во время проведения проверок. На этом процессе Ленинградская область впервые попробует собирать с лицензиатов обратную связь по итогам получения лицензии.
Один из наиболее системных результатов внедрения процессного подхода к управлению — переход на электронный документооборот между ведомствами, предоставляющими государственные услуги, и МФЦ. В ходе анализа выяснилось, что 15% времени процесса с применением бумажного документооборота тратится на оформление бумажных дел, почти 80% времени занимает логистика бумажных заявлений, в то время как электронное дело поступает в орган власти без временных потерь. При переводе на электронное взаимодействие с МФЦ всех органов исполнительной власти Ленинградской области прогнозная экономия только от сокращения использования бумаги составит 10 миллионов рублей. И самый главный здесь эффект — сокращение сроков начисления социальных выплат, выдачи удостоверений или оказания мер поддержки.
Наравне с Ленинградской областью, адаптировавшей под нужды региона инструментарий Сбербанка, внедрением механизмов бережливого производства занимаются еще более 20 субъектов РФ. Многие ведут эту работу при поддержке экспертов из бизнесов, уже внедривших доказавшие свою эффективность производственные системы: «Росатома» («Эффективный регион»), «Северстали» (Вологодская область).
Мировые и общероссийские тренды задают жесткие требования по повышению эффективности деятельности органов власти и максимальной трансформации взаимодействия государства с внешними клиентами (населением и бизнесом) в цифровую среду. В России эта работа также набирает обороты как на региональном уровне, так и на федеральном. Стоит отметить, что сокращение численности чиновников, необходимость которого отметил Председатель Правительства РФ М. В. Мишустин, наиболее правильно проводить как раз через тотальную оптимизацию процессов и внедрение инструментов бережливого производства.
Нельзя автоматизировать и перевести в цифровую среду хаотичные, устаревшие процессы. Реинжиниринг процессов как элемент системы процессного управления — неотъемлемая часть работы по цифровой трансформации и платформизации государственного управления, тренд на которую заложен в федеральном проекте «Цифровое государственное управление».
Грамотный руководитель регионального или муниципального уровня может выстраивать систему процессного управления, иногда не называя ее именно так или используя другие инструменты. Главное здесь — итоговый результат: прозрачная и эффективная работа государственного аппарата, простое и удобное получение государственных сервисов, удовлетворение ожиданий населения и бизнеса от работы органов власти.