Как известно, всех дел не переделать, и рано или поздно человек сталкивается с ситуацией, когда сделать все дела самому становится уже физически невозможно. И тут перед ним встает задача — как не упустить появляющиеся дополнительные возможности, но при этом выполнить все взятые перед собой, близкими и не очень близкими людьми обязательства.
Анатолий Александрович Горбатов, эксперт
Человек начал изобретать различного рода инструменты, повышающие его производительность, но повышение индивидуальной эффективности имеет свои границы, и единственным способом решения указанной проблемы долгое время был и все еще остается инструмент под названием «делегирование».
Человек научился перекладывать исполнение части своих обязанностей на других людей. И даже появились люди, готовые (за некоторое вознаграждение) взять часть чужих забот на себя. Однако при реализации механизма делегирования человек очень быстро столкнулся с новыми трудностями — часто те, кому он делегирует исполнение своих задач, на самом деле либо делают не совсем то, что планировал сделать сам человек, либо делают совсем уж не то.
Получение не совсем ожидаемого результата вызвано в основном несколькими факторами, к которым в первую очередь можно отнести:
- низкую компетентность исполнителя;
- наличие у исполнителя своего видения ситуации;
- нежелание исполнителя сильно перетруждаться;
- откровенное несовпадение целей делегирующего лица и исполнителя.
Для того чтобы нивелировать негативное воздействие указанных факторов на ожидаемый результат, человек научился заранее оговаривать правила — что, как и когда должен сделать исполнитель в рамках делегируемых ему полномочий. Такие правила обычно представляют собой описание некоего коридора возможных действий исполнителя при реализации делегированных ему полномочий. Данный коридор описывается с разной степенью детализации и сложности для восприятия, и иногда бывают проблемы с качеством самой постановки задачи, но основным недостатком процесса делегирования все-таки является необходимость наличия у исполнителя доброй воли и достаточной компетенции оставаться в пределах, установленных правилами коридора возможностей, включая временные рамки.
Для подтверждения добросовестности и компетентности исполнителя время от времени делегирующее лицо вынуждено тратить часть своих ресурсов на осуществление контроля за деятельностью исполнителя.
В зависимости от результатов такого контроля делегирующее лицо либо может удовлетвориться деятельностью исполнителя, либо вынуждено принимать меры, направленные на:
- изменение действующих правил;
- применение штрафных санкций к исполнителю;
- замену исполнителя;
- возмещение причиненного в результате действий исполнителя ущерба.
После проведения контрольных мероприятий и при необходимости устранения выявленных недостатков делегирующее лицо на какое-то время вновь оставляет исполнителя действовать самостоятельно, надеясь, что либо его добросовестность, либо страх перед следующими контрольными мероприятиями и их последствиями удержат его в установленных правилами границах и временных рамках.
Описанная модель взаимодействия между людьми действует уже много столетий, и придумать что-то более эффективное, чем делегирование, на мой взгляд, у человечества пока не получилось. Разработано множество инструментов, повышающих индивидуальную и групповую эффективность исполнителей, но избегать делегирования человеку удается в весьма ограниченном числе случаев. Повысить же эффективность самого контроля до недавнего времени получалось, лишь повышая квалификацию контролеров либо используя средства автоматизации для передачи и обработки информации.
С одной стороны, отказаться от контроля за деятельностью исполнителя при условии, что исполнитель достигает ожидаемых или лучших результатов в гораздо меньшем количестве случаев, чем хотелось бы, не представляется возможным. С другой стороны, можно организовать контроль и за каждым шагом исполнителя, но тогда теряется смысл делегирования, так как делегирующее лицо не сильно сэкономит на этом ресурсы и время для выполнения стоящих перед ним иных задач. Да к тому же еще и возникают различные риски, связанные с самой передачей полномочий. В такой ситуации работу становится проще выполнить самому, чем ее делегировать. Поэтому на контроль за исполнителем тратится больше или меньше времени и ресурсов в зависимости от значимости делегируемых полномочий, но на протяжении долгого времени в качестве основной задачи перед делегирующим лицом стояла необходимость организации контроля таким образом, чтобы обеспечить достижение исполнителем заданного результата и при этом затратить как можно меньше ресурсов и времени на осуществление самого контроля.
Долгое время люди работали над повышением эффективности контроля, пытаясь сократить время и затраты ресурсов на осуществление контроля, повысив его результативность. И в контексте рассматриваемого вопроса под результативностью контроля необходимо понимать не количество выявляемых недостатков и нарушений, а обеспечение достижения исполнителем поставленных перед ним целей в соответствии с установленными правилами.
В относительно недавнем времени в целях повышения эффективности контроля также были предприняты шаги по внедрению в контрольную деятельность таких инструментов, как риск-ориентированное планирование и дистанционные (документарные) проверки, в том числе с применением средств автоматизации. Основная цель риск-ориентированного планирования заключается в том, чтобы попытаться осуществлять контроль только в тех случаях, когда в этом есть реальная необходимость. А дистанционные проверки ведут к значительной экономии ресурсов и некоторому повышению оперативности контроля. Но достигнуть абсолютной гармонии в вопросе обеспечения разумного соотношения между затратами на контроль и его результативностью пока удается очень и очень редко.
Кроме того, еще одним существенным недостатком описываемой модели взаимодействия между делегирующим лицом и исполнителем является то, что зачастую складывается ситуация, при которой принятие мер по результатам контроля уже не может исправить негативных последствий, наступивших в результате нарушения исполнителем установленных правил или сроков, и делегирующее лицо вынуждено понести имущественный либо репутационный ущерб. Конечно, привлечение нерадивого либо недобросовестного исполнителя к ответственности может даже частично возместить понесенный делегирующим лицом ущерб, но целью делегирования, как правило, является все-таки нечто иное.
Итак, сегодня мы живем в системе взаимоотношений, при которой делегирующее лицо в основном зависит от компетентности и доброй воли исполнителей либо вынуждено нести значительные затраты на тотальный контроль за деятельностью исполнителей. И если учесть, что в реальности сегодня контролеры — это тоже исполнители, которым также делегированы полномочия, только уже контрольные, мы с вами понимаем, что делегирующие лица на самом деле находятся в весьма затруднительном положении.
Таким образом, с учетом всего вышесказанного напрашивается действительно актуальный вопрос: как повысить эффективность делегирования полномочий (сократив затраты на контроль) и при этом обеспечить неукоснительное следование исполнителями установленных им правилами коридоров возможностей?
К сожалению, универсальный механизм, который в рабочее время направлял бы все помыслы и устремления исполнителей исключительно на качественное и своевременное достижение поставленных делегирующим лицом целей и задач, пока придумать сложно. Но при исполнении некоторых процессов и процедур в государственном управлении организовать контроль за исполнителями таким образом, чтобы исполнитель имел бы минимум возможностей для отклонения от заданного пути, а в случае такого отклонения контролирующие органы (как ведомственные контролеры и аудиторы, так и органы государственного финансового контроля) извещались бы об этом в момент совершения опрометчивого шага, вполне по силам уже в ближайшем будущем.
И сегодня я хочу предложить рассмотреть одну из возможностей повышения эффективности контроля в довольно проблематичной сфере государственного управления, которая находится под пристальным вниманием как со стороны органов государственной власти, так и со стороны общественности, — финансово-бюджетной сфере.
2
На разных площадках и страницах разных журналов регулярно поднимается вопрос о развитии и совершенствовании инструментов государственного финансового контроля, что, несмотря на существенные достижения в данной области контролирующих органов, все же свидетельствует о насущности стоящих перед государственным финансовым контролем проблем, связанных с необходимостью обеспечения достижения объектами контроля поставленных перед ними целей и задач и соблюдения исполнителями положений законодательства.
Основной упор в целях повышения эффективности государственного финансового контроля в настоящее время делается на расширении автоматизированных инструментов осуществления контроля.
И действительно, многие бюджетные процедуры сегодня уже автоматизированы, и уровень автоматизации в финансово-бюджетной сфере постоянно растет. Все новые и новые бюджетные процедуры реализуются с помощью государственных и ведомственных информационных систем.
В значительной степени автоматизации бюджетных процессов также способствует создаваемая в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 658 государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее — ГИИС Электронный бюджет), которая предназначена для обеспечения прозрачности, открытости и подотчетности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами. В числе подсистем ГИИС Электронный бюджет согласно приказу Минфина России от 30 декабря 2019 года № 259н также должна появиться и подсистема финансового контроля.
Однако суть сегодняшнего контроля в большей степени заключается в том, что исполнитель, получая задание, в меру своих способностей, желания и возможностей обеспечивает его исполнение, а контролер через некоторое время приходит и проверяет, как исполнитель выполнил (или выполняет) поставленную перед ним задачу. Если более пристально взглянуть на современный внутренний государственный финансовый контроль, то мы увидим, что эффект от его осуществления заключается в получении Минфином России обратной связи на формируемое Правительством Российской Федерации и Минфином России управляющее воздействие, повышение дисциплины исполнителей, а также возмещение причиняемого недобросовестным исполнением ущерба и восстановление нарушенных прав. Единственным, что способствует в данной ситуации достижению исполнителем поставленных перед ним целей, является страх его сотрудников перед в некоторой степени «неотвратимостью наказания» по результатам контрольного мероприятия при условии его назначения и проведения. Но насколько эффективно организованный таким образом контроль способствует обеспечению достижения стоящих перед исполнителем целей и задач?
Все попытки каким-либо образом реорганизовать сегодня внутренний государственный финансовый контроль фактически направлены на расширение зоны охвата контролем деятельности исполнителя (по сути, повышение степени «неотвратимости наказания») и сокращение времени между совершением исполнителем той или иной операции и проведением в ее отношении контрольного действия. Создаваемая в рамках ГИИС Электронный бюджет подсистема финансового контроля однозначно позволит контролерам расширить охват проверяемых процессов и операций, а также значительно сократить время между совершаемой неправомерной операцией и реагированием на нарушение контрольного органа. Но ответ на вопрос, будет ли посредством создания ГИИС Электронный бюджет решена главная задача контроля — предотвращение нарушений и, как следствие, обеспечение достижения исполнителем обозначенных целей, на основании документов по создаваемой системе, доступных в открытых источниках, получить на сегодняшний день весьма затруднительно.
Согласно Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренной распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 года №
- доведение доли юридически значимого электронного документооборота в общем объеме документооборота в финансово-хозяйственной деятельности федеральных организаций сектора государственного управления не менее чем до 70%;
- сокращение времени обработки финансовой и управленческой документации федеральных организаций сектора государственного управления на 30%;
- сокращение сроков формирования всех видов финансовой и управленческой отчетности федеральных организаций сектора государственного управления в 1,5 раза;
- обеспечение возможности доступа к работе в системе «Электронный бюджет» всем субъектам Российской Федерации и не менее 50% муниципальных образований Российской Федерации.
На момент принятия концепции в 2011 году данные цели выглядели достаточно перспективно, но к сегодняшнему дню уже понятно, что стремиться скорее всего надо к тому, чтобы не 70, а все 100% юридически значимого документооборота абсолютно всех участников бюджетного процесса осуществлялись бы посредством государственных информационных систем, а отчетность должна собираться в автоматическом режиме без участия в этом процессе сотрудников отчитывающихся органов и организаций на основании содержащихся в информационных системах данных. И естественно, также необходимо по-новому посмотреть на организацию взаимодействия исполнителя и контролера, чтобы такое взаимодействие не позволяло бы исполнителю допускать существенных нарушений, а о нарушениях, которые все-таки будут совершаться, контролерам становилось бы известно непосредственно в момент их совершения.
Основной проблемой современных информационных систем, на мой взгляд, является то, что такие системы в значительной степени являются вспомогательными. Юридически значимый документооборот на сегодня как осуществляется в информационных системах, так и продолжает вестись традиционным способом — на бумажном носителе. Частично информация о совершаемых на бумажных носителях процедурах и операциях должна переноситься в информационные системы. И здесь зачастую срабатывает человеческий фактор — такая информация может переноситься с искажениями либо может быть не перенесена вовсе.
В этой связи контролеры в своей деятельности в большей степени вынуждены обращаться непосредственно к первоисточникам — бумажным документам, для чего в том числе необходимо выезжать на объект контроля, а современные информационные системы часто используются ими для получения всего лишь справочной информации. Кроме того, подавляющее количество информационных систем проектировалось без расчета на то, что такими системами наравне с исполнителями должны будут пользоваться и контролеры. Возникали ситуации, когда первичная документация формируется и содержится в информационных системах, но контролерам отказывают в доступе к ним. И причиной такого отказа в том числе становится отсутствие возможности работы в системе без предоставления права на внесение в нее изменений. То есть при проектировании информационных систем забывают заложить в нее «роль контролера». В таких ситуациях приходится электронные документы переводить на бумажный носитель и после их заверения передавать контролерам для работы. Большое разнообразие ведомственных информационных систем также вносит в деятельность контролеров некоторые сложности. Во множестве информационных систем слабо развиты или отсутствуют необходимые контролерам аналитические инструменты.
Мы с вами понимаем, что такая ситуация в целом не способствует быстрому и качественному проведению контрольных мероприятий. Сам собой напрашивается вывод о том, что вопросы осуществления контроля с использованием информационных систем, в которых осуществляются бюджетные процедуры и операции, должны начинать решаться на стадии проектирования таких систем. Однако, как правило, контролеры к созданию автоматизированных бюджетных инструментов не привлекаются. В целом эту проблему можно решить централизованно — установить обязательные требования, что все информационные системы, посредством которых выполняются бюджетные процедуры и операции, должны включать в себя определенный перечень инструментов для контролеров, в том числе инструмент фиксации состояния содержащихся в информационных системах данных на определенный момент времени. И данный подход мог бы быть реализован при создании ГИИС Электронный бюджет.
Однако такой подход опять не меняет сути действующей в нашей стране системы внутреннего государственного финансового контроля — исполнитель реализует поставленные задачи, а контролер через некоторое время проверяет его действия. Появление стандартного набора инструментов для контролеров в ГИИС Электронный бюджет значительно повысит качество осуществляемого контроля, но до тех пор, пока контроль будет носить последующий характер, предотвратить нарушения будет весьма проблематично.
И тут уже возникает краеугольный вопрос: а можно ли в принципе организовать взаимодействие исполнителя и контролера таким образом, чтобы с учетом бурно развивающихся информационных технологий добиться фактической реализации стоящих перед контрольными органами задач по минимизации совершаемых исполнителями нарушений? И как может выглядеть модель такого взаимодействия, к построению которой нам с вами необходимо начинать стремиться уже сегодня?
3
Напрашивается вывод о том, что предотвратить сами нарушения возможно, только если начать проводить контрольные мероприятия до выполнения бюджетных процедур и операций, но при этом мы понимаем, что поставить контролера за спиной каждого исполнителя будет неэффективно. Однако на сегодняшний день уже можно рассмотреть другой инструмент предотвращения нарушений — что, если задуматься о создании информационной системы, которая не будет давать исполнителю совершать подавляющее большинство нарушений, допускающихся исполнителями сегодня? Поставить на стражу законности рядом с каждым исполнителем «электронного» контролера?
В течение долгого времени средства компьютерной автоматизации рассматривались всего лишь как инструмент повышения эффективности деятельности исполнителей. Они позволяют в считаные мгновения безошибочно обрабатывать огромные массивы данных, на обработку которых до автоматизации уходило большое количество человеко-часов, мгновенно передавать информацию на любые расстояния, но при этом средства автоматизации редко целенаправленно рассматриваются именно как элемент управления исполнителем для обеспечения принятия им правильного решения.
По своей сути нормативные правовые и правовые акты, как правило, описывают некоторый алгоритм действий, разрешенных исполнителям либо являющихся обязательными для исполнения, в рамках реализуемого ими функционала. И подразумевается, что исполнитель не должен допускать отступлений от положений регламентирующих документов. Однако, то ли по причине низкой квалификации, то ли по причине недобросовестного отношения к работе или злому умыслу, различного рода нарушения все еще допускаются на регулярной основе. Ведь никто и ничто непосредственно в момент совершения бюджетных процедур и операций фактически не ограничивает исполнителя в его действиях, кроме его воли к добросовестному исполнению регламентирующих документов. Однако если создать информационную систему, посредством которой должны будут реализовываться абсолютно все бюджетные процедуры и в которой будут содержаться все формируемые в рамках бюджетного процесса сведения и документы в машиночитаемом формате (машиночитаемые данные[1]), то становится вполне реальным создание таких алгоритмов работы информационной системы, которые попросту не позволят исполнителям при осуществлении ими бюджетных процедур и операций допускать критические нарушения установленных регламентирующими документами требований.
Необходимо сразу оговориться, что заставить исполнителя своевременно выполнять процедуры и операции система не сможет, хотя и должна будет в значительной степени этому способствовать. Например, можно предусмотреть, чтобы информационная система напоминала о наступлении соответствующих сроков, а в случае их нарушения сообщала о состоявшейся просрочке субъекту внутреннего финансового аудита. Однако, например, предотвратить формирование платежного поручения с указанием неправильного кода бюджетной классификации или неверных платежных реквизитов, а также подписание акта приемки-передачи при исполнении контракта неуполномоченным на то лицом информационной системе будет вполне по силам.
Но давайте рассмотрим все по порядку.
На схеме 1 представлен процесс внедрения средств автоматизации в деятельность объектов и субъектов контроля, который можно разделить на несколько условных этапов.
До появления средств автоматизации абсолютно все бюджетные процедуры и операции осуществлялись и отражались исключительно на бумажном носителе. Контролеры для реализации своих полномочий использовали бумажные источники информации, а анализ и перепроверка данных производились ими вручную.
Появление компьютерной техники на начальном этапе позволило в значительной степени облегчить различного рода учет, анализ и обобщение данных. Но на данном этапе компьютерные средства использовались исключительно в качестве вспомогательного инструмента, так как после обработки данных юридически значимые результаты данной работы продолжали отражаться на бумажном носителе.
На текущем уровне развития информатизации юридически значимый документооборот частично ведется на бумажном носителе, а частично — в электронном виде.
Количество бумажных документов неуклонно сокращается, и еще в 2017 году на III Международной научно-практической конференции "Каким должен быть контролер будущего? Роль и место контроля в цифровой экономике«[2] поднимался вопрос о необходимости создания в информационных системах «цифрового двойника» реально действующих организаций. «Цифровой двойник» должен полностью дублировать на цифровом носителе фактические результаты деятельности подконтрольных организаций, в том числе для обеспечения доступа к ним контролирующих органов, что, несомненно, повысило бы эффективность контроля и сократило бы затраты на его проведение.
Однако со временем возникает вопрос: зачем тратить ресурсы и время на дублирование информации? Кроме того, как только речь заходит о необходимости дублирования информации в нескольких источниках, возникает и проблема обеспечения соответствия информации, содержащейся в таких источниках.
Даже в настоящее время, несмотря на существенное развитие электронного документооборота, бумажный носитель все еще остается одним из важных источников юридически значимой информации. Однако представлять большинство отчетов уже необходимо посредством информационных систем, то есть сведения из бумажных документов необходимо корректно перенести на электронный носитель, и именно вот здесь и возникает большинство проблем. При переносе данных на электронный носитель, как уже говорилось ранее, включается так называемый человеческий фактор, в результате воздействия которого нередки случаи, когда информация либо не переносится, либо переносится некорректно или не полностью. И отчетность зачастую имеет некоторые расхождения с фактическим состоянием дел. Однако если все юридически значимые и сопутствующие процедуры и операции выполнять исключительно в электронном виде с использованием машиночитаемого формата данных, то любая отчетность сможет собираться автоматически, без влияния человеческого фактора, и будет достоверно представлять задокументированное состояние дел чуть ли не в реальном времени.
С учетом этого предлагаю задуматься о том, что нам необходимо начинать стремиться не к дублированию информации на бумажном и цифровом носителях, а к тому, чтобы перевести отражение всех результатов деятельности участников бюджетного процесса полностью в цифровое поле.
Однако необходимо отметить, что полный переход на цифровой документооборот должен стать лишь одним из элементов комплексной системы как взаимоотношений внутри организаций — объектов контроля, так и их взаимодействия с контролирующими органами. Верхнеуровнево организация взаимодействия объекта и субъекта контроля в рамках реализации целевой модели внутреннего государственного финансового контроля (далее — Целевая модель) с возможным применением ГИИС Электронный бюджет может быть отражена согласно схеме 2.
Рассмотрение Целевой модели предлагаю начать с подсистем ГИИС Электронный бюджет, посредством которых должны реализовываться непосредственно бюджетные процедуры и операции (Блок 2). В данных подсистемах предлагается алгоритмизировать все возможные бюджетные процедуры и операции таким образом, чтобы их выполнение с критическими нарушениями (например, выполнение операций, которые могут привести к превышению доведенных лимитов бюджетных обязательств, подписание платежного поручения или акта сдачи приемки неуполномоченными на то лицами, перевод денег на счет, не предусмотренный соответствующим контрактом) было бы попросту невозможным. То есть такие процедуры и операции должны блокироваться системой до того, как бюджету может быть причинен реальный ущерб (Блок 2.3).
Бюджетные процедуры и операции, выполняемые с нарушениями, не носящими критический характер (например, несвоевременное доведение лимитов бюджетных обязательств до получателей или превышение сроков формирования заявки на кассовый расход, установленных соответствующими нормативными правовыми и правовыми актами), система блокировать не должна, но для минимизации числа подобных нарушений система должна заблаговременно уведомлять исполнителей о наступлении сроков исполнения таких процедур и операций (Блок 2.2).
При этом информация обо всех заблокированных, а также выполненных (как без нарушений (Блок 2.1), так и с нарушениями (Блок 2.2)) процедурах и операциях должна автоматически передаваться в соответствующие модули подсистемы «Финансовый контроль» ГИИС Электронный бюджет для дальнейшей ее обработки и использования уполномоченными аудиторскими подразделениями и контролирующими органами.
Так, информация, попадающая в модуль «Внутренний финансовый аудит» должна будет использоваться субъектом внутреннего финансового аудита при формировании плана аудиторской деятельности на очередной год. Однако в случае если сведения о часто повторяющихся блокировках попыток совершить процедуры и операции с критическими нарушениями превысит некий установленный уровень, то система должна будет предложить проведение внепланового аудиторского мероприятия для оперативного исправления ситуации. При этом субъект аудита должен будет соответствующим образом отреагировать на подобное предложение системы, что, как, впрочем, и все иные действия субъекта аудита, также должно фиксироваться системой, для дальнейшего использования информации об этом в своей работе уже органом внутреннего государственного финансового контроля.
Таким образом, должна быть создана система оперативного выявления и устранения причин и условий возникающих инцидентов с блокировкой процедур и операций либо с их осуществлением с регулярными нарушениями (Блок 3). При этом система при блокировке или проведении процедур и операций с нарушениями может фиксировать всю сопутствующую неправомерным попыткам их осуществления информацию — например, такую, как кто и когда пытался осуществить операцию, реквизиты некорректного счета, Ф. И. О. неуполномоченного на осуществление операции должностного лица и так далее, — для использования такой информации при последующем разбирательстве.
Информация об осуществленных и заблокированных бюджетных процедурах и операциях, как и информация о действиях субъекта внутреннего финансового аудита, должна будет поступать в модуль «Анализ внутреннего финансового аудита» подсистемы «Финансовый контроль» ГИИС Электронный бюджет (Блок 4). В рамках данной статьи под анализом внутреннего финансового аудита понимается закрепленное частью 4 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации за федеральным органом внутреннего государственного финансового контроля полномочие по проведению анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита (далее — Анализ ВФА) в целях подготовки предложений по совершенствованию осуществления ими внутреннего финансового аудита.
Для проведения Анализа ВФА в рамках рассматриваемой Целевой модели органу внутреннего государственного финансового контроля не придется запрашивать документы. Все данные, необходимые для проведения Анализа ВФА, должны будут содержаться в соответствующих подсистемах ГИИС Электронный бюджет в машиночитаемом формате данных. Результаты анализа должны будут направляться как объектам контроля, так и в подсистему ГИИС Электронный бюджет, в которой будет вестись рейтинг участников бюджетного процесса (далее — Рейтинг).
Рейтинг должен формироваться исходя из совокупности всех имеющихся в ГИИС Электронный бюджет данных об осуществленных и заблокированных бюджетных процедурах и операциях, о действиях субъекта внутреннего финансового аудита, о результатах Анализа ВФА, а также о результатах контроля в финансово-бюджетной сфере (Блок 5). Кроме того, система должна осуществлять анализ поступающих данных с целью выявления аномальных отклонений в параметрах деятельности объектов контроля.
Показатели Рейтинга, а также выявленные аномальные отклонения, результаты Анализа ВФА должны ложиться в основу принятия решения по включению объектов контроля в план контрольной деятельности на соответствующий год. Также аномальные всплески нарушений на конкретных объектах контроля могут рассматриваться при принятии решений о назначении внеплановых контрольных мероприятий (Блок 6).
Основной задачей контроля в финансово-бюджетной сфере в рамках описываемой Целевой модели останется фактическое подтверждение результатов деятельности объектов контроля (Блок 7), таких как объем выполненных работ, факт поставки товаров, их фактическое использование и тому подобное. При этом в случае выявления системой признаков слабой организации работы субъекта внутреннего финансового аудита, которые могут в том числе выразиться в регулярном блокировании системой попыток выполнения неправомерных бюджетных процедур и операций и отсутствии реакции на это субъекта внутреннего аудита, в проверке или ревизии должны будут принять участие представители подразделения органа контроля, проводящего Анализ ВФА. Задачей для участия данных представителей в контрольном мероприятии должно стать изучение причин и условий, повлекших ненадлежащее исполнение субъектом внутреннего аудита объекта контроля закрепленных за ним функций, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию его деятельности. Фактически необходимо будет произвести наладку системы внутреннего аудита, который в свою очередь должен заниматься наладкой корректного осуществления бюджетных процедур и операций.
Кроме того, содержащиеся в информационной системе данные также могут использоваться для регулярного и систематического сбора, отслеживания и анализа показателей исполнения бюджета, а также хода реализации объектами контроля возложенных функций, полномочий и осуществляемых ими проектов — бюджетного мониторинга (Блоки 6 и 7).
Результаты деятельности контрольного органа, а также показатели Рейтинга должны будут ложиться в основу принимаемых руководством объекта контроля управленческих решений при организации деятельности субъекта внутреннего аудита (Блок 8). А при принятии управленческих решений по организации исполнения бюджетных процедур и операций помимо результатов деятельности органа контроля в расчет также должны браться результаты работы субъекта внутреннего финансового аудита (Блок 9).
В рассматриваемой схеме остается еще один блок (Блок 1). В настоящее время информационные системы для осуществления бюджетных процедур и операций создаются, как правило, без привлечения должностных лиц, осуществляющих контроль в финансово-бюджетной сфере. И к чему данная практика приводит, я писал выше. Однако хотел бы предложить еще одну дополнительную роль контролеров при создании информационных систем.
Мы планируем создавать информационные системы, которые не должны будут позволять выполнять бюджетные процедуры и операции с критическими нарушениями и в обязательном порядке без всяких исключений информировать контролирующие органы о состоявшихся инцидентах и попытках совершения критических нарушений, а также обеспечат обязательность логирования всех действий в системе и невозможность корректировки автоматически формируемой отчетности. Поэтому нам необходимо задуматься о том, что кто-то должен будет производить аттестацию создаваемых информационных систем на предмет того, чтобы все указанные условия исполняются системой неукоснительно и корректно. С учетом того что система должна будет осуществлять фактический предварительный контроль, прежде чем разрешить осуществление процедур и операций, ее аттестацию мог бы осуществлять федеральный орган внутреннего государственного финансового контроля. Практически это и будет работа по проведению предварительного финансового контроля. При этом должно быть обеспечено соблюдение еще нескольких обязательных условий, в том числе о том, что любое внесение изменений в программный код любого элемента системы потребует переаттестации данного элемента и невозможности использования исправленного элемента до проведения в его отношении повторной аттестации органом контроля.
Работа по аттестации информационных систем на предмет ограничения совершения в ней неправомерных действий и обеспечения соблюдения обязательных условий потребует произвести перепрофилирование части сотрудников органа контроля. Однако рассматриваемая модель организации предварительного контроля позволит в одной точке в ходе аттестации элементов информационной системы сконцентрировать значительные силы высокопрофессиональных контролеров, которые позволят выпускать аттестуемые элементы с высокой степенью надежности заложенных в ней алгоритмов предупреждения и предотвращения нарушений. При этом аттестованные таким образом элементы информационной системы с учетом возможности ее масштабирования будут обеспечивать соблюдение установленных требований при проведении миллионов бюджетных процедур и операций, осуществляемых в десятках тысяч организаций, являющихся участниками бюджетного процесса.
Кроме того, проверка аттестующим органом правильности осуществления процедур и операций будет выполняться в рамках единого методологического подхода. И в случае необходимости органу контроля при проведении аттестации проще обратиться к регулятору за разъяснением неоднозначно трактуемых положений регламентирующих документов, что также позволит в свою очередь сократить имеющиеся в настоящее время затраты ресурсов и времени на споры, чья позиция — исполнителя или контролера — более правильная с точки зрения регламентирующих документов. Ведь, как известно, не только исполнители, но зачастую и контролеры имеют свое, индивидуальное, видение на правильность прочтения нормы закона, и в результате в последующем очень много сил тратится на разбирательства, кто — контролер или исполнитель — более правильно читает закон.
Мы с вами понимаем, что информационная система не сможет полностью подменить человека при принятии отдельной категории управленческих решений. Например, таких решений, как соответствует ли фактически поставленный товар установленным контрактом характеристикам или решение о приеме нового сотрудника на работу, однако в случае реализации Целевой модели оформить такие решения некорректно будет гораздо сложнее.
Выстроенная предложенным способом система контроля кардинально сократит число совершаемых в настоящее время процедурных нарушений, доступ к первичным документам может быть обеспечен вышестоящим и контрольным органам в любое время без необходимости физического выезда на объект контроля. Кроме того, проблемные зоны объекта контроля будут «подсвечиваться» самой системой, что должно в значительной степени сократить нагрузку непосредственно на контролирующий орган при осуществлении им последующего контроля. Ведь в таких случаях вмешательство контрольного органа должно будет осуществляться преимущественно в моменты, когда такого вмешательства действительно потребует сложившаяся на объекте контроля ситуация.
4
Реализация предложенной к рассмотрению Целевой модели внутреннего государственного финансового контроля, как и создание информационной системы, которая одномоментно автоматизирует абсолютно все бюджетные процедуры и операции, являются задачами весьма сложными. Однако если двигаться по пути поэтапного внедрения элементов Целевой модели с постепенным переносом в систему всех бюджетных процедур и операций, то указанные задачи станут вполне выполнимыми.
Конечно, реализация Целевой модели потребует также существенной переработки нормативного правового регулирования финансово-бюджетной сферы. Должны будут пересмотрены и синхронизированы между собой документы, регламентирующие вопросы осуществления бюджетных процедур и операций, внутреннего финансового аудита, анализа внутреннего финансового аудита, контроля в финансово-бюджетной сфере. Также потребуется доработка документов, регламентирующих вопросы создания и ввода в эксплуатацию государственных и ведомственных информационных систем.
В поддержку необходимости внедрения Целевой модели хотел бы привести слова Стивена Хокинга, который в своей книге "Краткая история времени. От большого взрыва до черных дыр«[3] писал:
«Оказывается, очень трудно сразу создавать теорию, которая описывала бы всю Вселенную. Вместо этого мы делим задачу на части и строим частные теории. Каждая из них описывает один ограниченный класс наблюдений и делает относительно него предсказания, пренебрегая влиянием всех остальных величин или представляя последние простыми наборами чисел. Возможно, что такой подход совершенно неправилен. Если все во Вселенной фундаментальным образом зависит от всего другого, то возможно, что, исследуя отдельные части задачи изолированно, нельзя приблизиться к полному ее решению. Тем не менее в прошлом наш прогресс шел именно таким путем».
Эти слова говорят о том, что рано или поздно настает момент, когда уровень развития отдельных элементов единой системы преодолевает некий порог, после которого рассмотрение каждого элемента в отрыве от системы в целом не дает существенного прироста в их понимании и дальнейшие попытки развития таких элементов по отдельности уже не приносят существенного эффекта.
Вместе с тем предложенная вашему вниманию Целевая модель внутреннего государственного финансового контроля в Российской Федерации позволила бы подойти комплексно к решению проблемы некоторой разрозненности в вопросах организации и регулирования таких областей, как осуществление бюджетных процедур и операций, внутренний финансовый аудит, анализ внутреннего финансового аудита, контроля в финансово-бюджетной сфере, а также в значительной степени решить имеющие место фундаментальные проблемы взаимодействия делегирующего лица и исполнителя в отдельно взятой сфере деятельности государства, а именно в финансово-бюджетной сфере.
[1] Машиночитаемые данные — данные, представленные в описанном формате, позволяющем информационным системам без участия человека идентифицировать, обрабатывать, преобразовывать такие данные и их составные части (элементы), а также обеспечивать доступ к ним.
[2] III Международная научно-практическая конференция «Каким должен быть контролер будущего? Роль и место контроля в цифровой экономике» 26 и 27 октября 2017 года в ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г. В. Плеханова» (https://www.rea.ru/ru/news/Pages/conference-future-controller-.aspx).
[3] Хокинг С. Краткая история времени. От большого взрыва до черных дыр. ООО «Торгово-издательский дом «Амфора», 2015.