Новые правила импортозамещения: документы и процедуры

С 2025 года действуют новые правила применения так называемого национального режима при проведении государственных и муниципальных закупок. Теперь эти требования закреплены в едином документе, действие которого распространяется и на работу по Закону № 44-ФЗ, и на работу по Закону № 223-ФЗ. Такой подход осложняет работу с документом и просто его понимание. В своей статье Дмитрий Александрович Казанцев, член Совета ТПП РФ по развитию закупок, к. ю. н., помогает разобраться в базовых требованиях и, главное, в порядке их исполнения.

Закупочное импортозамещение

Установление исключений из общего принципа предоставления национального режима при участии в закупках отнесено действующими редакциями Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ к компетенции Правительства РФ. Правительство все эти исключения собрало в постановлении от 23 декабря 2024 года № 1875.

Едва ли не главным нововведением в части национального режима стало то, что теперь защитные меры заказчик обязан применять при проведении любой закупки любых товаров, работ или услуг. По крайней мере, если эта закупка проводится по правилам Закона № 44-ФЗ. Разумеется, и здесь есть нюансы, о которых будет сказано далее. Но при первом приближении важно запомнить следующее: при подготовке закупки в отношении каждой категории закупаемой продукции заказчик должен использовать одну из трех предусмотренных правительством защитных мер. Для государственных и муниципальных заказчиков это:

1) запрет на участие в закупке поставщиков, предлагающих к поставке иностранную продукцию;

2) ограничение на участие в закупке поставщиков, предлагающих к поставке иностранную продукцию по принципу «второй лишний»;

3) преференция для предложений о поставке российской продукции.

В рамках одной многокомпонентной закупки могут применяться все эти меры. При этом важно помнить: каждую из мер заказчик применяет не произвольно, а лишь по прямому указанию Правительства РФ.

Если продукция включена в приложение № 1 к постановлению № 1875, то заказчик обязан установить запрет и не рассматривать какие бы то ни было предложения о поставке иностранной продукции. Если закупаемая продукция включена в приложение № 2, то заказчик обязан установить ограничение. Наконец, если закупаемой продукции нет ни в приложении № 1, ни в приложении № 2, то заказчик устанавливает ценовую преференцию.

Точно так же для продукции, не указанной ни в приложении № 1, ни в приложении № 2, заказчик по своему усмотрению не имеет права установить ни запрет, ни ограничение. Ведь произвольное установление защитой меры будет считаться нарушением принципа обеспечения конкуренции — в той же мере, в которой отсутствие защитной меры, предписанной Правительством РФ, будет считаться нарушением правил применения национального режима (а точнее, исключений из него).

Для того чтобы не запутаться в перечне защитных мер, можно рекомендовать заказчику использовать следующий подход:

1. Проверить закупаемую продукцию на необходимость установления запрета.

2. Проверить закупаемую продукцию на необходимость применения ограничений.

3. Если конкретный товар не подпадает ни под запреты, ни под ограничения, то предусмотреть при его закупке ценовые преференции.

При применении защитных мер важно помнить: запрет действует безусловно; ограничение — если подана хотя бы одна заявка о поставке российской продукции и соответствует требованиям извещения о закупке; преимущество применяется только при наличии трансграничной конкуренции — то есть если в одной закупке есть предложения и о поставке российской, и поставке зарубежной продукции.

Запрет применяется при проведении всех способов определения поставщика (подрядчика исполнителя) по Закону № 44-ФЗ, в том числе при закупке у единственного поставщика. Ограничение и преимущество применяются исключительно при проведении конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и при осуществлении закупки, предусмотренной частью 12 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, — малой электронной закупки.

Ценовые преференции предусмотрены исключительно для закупки товаров, в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг. Соответственно, преимущество не применяется, если объектом закупки являются исключительно работы, услуги, при выполнении, оказании которых поставка товара заказчику не осуществляется.

Механизм предоставления преимущества предусматривает условное снижение ценового предложения участника закупки на 15%. При осуществлении закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ вышеуказанное условное снижение (условное увеличение) осуществляется в отношении размера предложения участника закупки о цене контракта, а в случае, предусмотренном частью 24 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, — в отношении размера предложения участника закупки о сумме цен единиц товара, работы, услуги.

Но что делать заказчику, если в его закупке в одном лоте есть и товары из приложения № 1, и товары из приложения № 2, и товары (работы, услуги), не поименованные ни в одном из этих приложений. Минфин России предлагает заказчику на это случай следующий алгоритм:

1. Рассмотреть представленные в заявках на участие в закупке информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара, указанного в перечне № 1. Наличие в заявке на участие в закупке предложения о поставке такого товара, происходящего из иностранного государства, является основанием для ее отклонения.

2. Рассмотреть представленные в заявках на участие в закупке информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара, указанного в перечне № 2. Наличие в заявке на участие в закупке предложения о поставке такого товара, происходящего из иностранного государства, является основанием для ее отклонения. Одно условие для отклонения — на участие в закупке также подана соответствующая установленным заказчиком требованиям заявка, содержащая в отношении такого товара предложение о поставке товара российского происхождения.

3. Рассмотреть представленные в заявках на участие в закупке информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара, не указанного в перечнях № 1 и № 2. Заявка на участие в закупке получит преимущество, если:

• она не подлежит отклонению при применении запрета и ограничения и соответствует установленным заказчиком требованиям;

• содержит предложение о поставке товаров только российского происхождения, то есть заявка содержит предложение о поставке товаров российского происхождения в отношении товаров, на которые распространяется запрет, ограничение, преимущество;

• в числе заявок на участие в закупке, в отношении которых отсутствуют основания для отклонения, имеется заявка на участие в закупке, содержащая предложение о поставке хотя бы одного товара, происходящего из иностранного государства.

Описание предмета закупки

Формальная работа с документами по исполнению новых правил импортозамещения базируется на трех китах: код ОКПД 2, описание российской продукции и каталог товаров, работ и услуг. Прежде всего заказчику необходимо помнить: его права и обязанности по части импортозамещения определяются не только и даже не столько наименованием закупаемой продукции, сколько тем, к какому коду классификатора она отнесена. И в приложении № 1, и приложении № 2 для каждой категории товаров указан код (а иногда и несколько кодов) ОКПД 2. Защитная мера распространяется на все товары, включенные в указанную в соответствующей позиции перечней группировку по ОКПД 2.

Минфин России напоминает нам: «...при применении постановления № 1875 не предусматривается обеспечение дословного соответствия наименований, указанных в описании объекта закупки (предмета закупки), наименованиям, указанным в перечнях № 1 — № 3». Иными словами, обязанность по установлению запретов и ограничений возникает не в том случае, если формулировка предмета закупки в плане-графике и извещении буквально совпадает с формулировкой перечня приложения № 1 или перечня приложения № 2, а всегда, когда совпадают коды ОКПД 2.

Поскольку «при описании являющегося объектом закупки товара (в том числе поставляемого при выполнении закупаемой работы, оказании закупаемой услуги), в отношении которого установлены запрет, ограничение или преимущество, указываются характеристики товара российского происхождения», то заказчику можно рекомендовать всегда ориентироваться на характеристики российских товаров. Ведь ему почти всегда придется использовать либо запрет, либо ограничение, либо преференцию. Исключение регулятор делает лишь для тех случаев, в которых производство закупаемой продукции на территории России обнаружить не удалось. Но в этом случае заказчику настоятельно рекомендуется указать в приложении к извещению о закупке как сам факт поисков, так и отсутствие результатов.

От обоснования описания предмета закупки по правилам импортозамещения необходимо отличать обоснование Н(М)ЦК. При использовании метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) для определения идентичности и однородности товаров подлежат учету исключительно товары, происходящие из ЕАЭС. Если на территории ЕАЭС производство закупаемой продукции отсутствует или прекращено, то, по мнению регулятора, это «...влечет невозможность применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), поскольку с учетом положений части 2 статьи 22 Закона № 44-ФЗ условием применения такого метода является наличие информации о рыночных ценах идентичных товаров или при их отсутствии однородных товаров, которые в силу установленных особенностей определения цен должны быть исключительно товарами, происходящими из государств — членов ЕАЭС».

В случае невозможности применения методов, указанных в статье 22 Закона № 44-ФЗ, заказчик вправе применить иные методы. В этом случае в обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов. Следовательно, при отсутствии в ЕАЭС производств не только идентичного, но даже и однородного товара заказчик:

— не применяет метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

— включает в обоснование Н(М)ЦК обоснование невозможности применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

— применяет иной метод.

Еще один важный нюанс: в последнем случае Минфин России настоятельно рекомендует заказчику использовать такой иной метод, который по своей методологии и алгоритму будет как можно ближе к методу анализа рынка. В идеале — вообще неотличим от него. Но при этом заказчик не может назвать этот метод методом анализа рынка, поскольку в отсутствие производства однородных товаров на территории ЕАЭС применение метода анализа рынка законодательством не дозволяется.

Особенности определения Н(М)ЦК заказчик обязан соблюдать независимо от способа закупки, то есть как при применении конкурентного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), так и при закупке у единственного поставщика. Причем «предусмотренное вторым предложением части 4 статьи 93 Закона № 44-ФЗ отсутствие необходимости обоснования цены контракта, заключаемого в отдельных случаях с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), не исключает необходимости определения такой цены в соответствии с Законом № 44-ФЗ и, соответственно, с учетом установленных особенностей определения цен». Иными словами, заказчик в любом случае должен обосновывать начальную цену, что называется, для себя.