11 июня 2016 года на площадке Санкт-Петербургского государственного экономического университета состоялась Международная научно-практическая конференция «Государственный финансовый контроль как основа повышения качества и эффективности управления общественными финансами». Организатором мероприятия выступил Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга (далее — Комитет) при участии Минфина РФ, Федерального казначейства России. Конференция стала эффективной дискуссионной площадкой, и для ее развития было принято решение о ежегодном проведении в Санкт-Петербурге подобного мероприятия с включением в него экспертных дискуссий «Татариновские чтения».

Александр Михайлович ЖУКОВ,
председатель Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга

Обсудить проблемы государственного финансового контроля, поделиться опытом в Северную столицу приехали руководители и специалисты федеральных и региональных органов госфинконтроля всех субъектов РФ, иных региональных органов государственной власти, а также ученые, эксперты, специалисты юридической и финансовой сферы, организаций государственного сектора экономики. Участников конференции поприветствовал вице-губернатор Санкт-Петербурга С. Н. Мовчан.

Пленарные доклады представили заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин.

Экспертные обсуждения («Татариновские чтения») состоялись по следующим направлениям:

• программное бюджетирование как фактор повышения качества реализации государственных функций;
• опыт реализации государственно-частного партнерства в регионах РФ;
• проблемы осуществления эффективного контроля в сфере государственных закупок; гармонизация законодательства;
• использование информационных технологий в государственном финансовом контроле и контроле в сфере закупок товаров, работ, услуг;
• повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт.

Новая модель

Особо важной и актуальной стала дискуссия по вопросам анализа осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита главными администраторами бюджетных средств. В условиях реформы государственных финансов необходимость внедрения системы внутреннего финансового контроля (ВФК) в государственном секторе очевидна. Внутренний контроль имеет право на то, чтобы его рассматривали как четкий набор всеобъемлющих правил, направленных на прозрачность и эффективность расходов в госсекторе и, как следствие, повышение качества управления государственными ресурсами. Поэтому он заслуживает право на развитие как отдельная функция, а не просто как приложение к функции бюджетирования, или бухгалтерского учета, или борьбы с мошенничеством, несмотря на его очевидные связи с этими сферами.

В связи с этим на конференции Комитет предложил внедрить модель, при которой в каждом главном распорядителе (администраторе) бюджетных средств вводится должность администратора ВФК (проектного управляющего ВФК), функционально независимого от всех структурных подразделений ГРАБС, участвующих в бюджетном процессе. Главная обязанность управляющего — обеспечение осуществления ВФК. В случае когда введение такой должности нецелесообразно (например, небольшая численность ГРАБС), эта функция может быть возложена на руководителя ГРАБС.

Подтвердить надежность

Это предложение возникло в результате анализа регламентов, карт и журналов ВФК в Санкт-Петербурге за 2015 год, а также по итогам проведенного обучения должностных лиц категории «руководители» по программе «Внутренний финансовый контроль в государственном секторе: основы теории и практики». Все дело в том, что построение системы внутреннего финансового контроля требует ответа на ключевой вопрос: как определить ответственность руководства? В государственном секторе руководители разного ранга, от министра до муниципальных руководителей, управляя бюджетными средствами, не всегда задумываются о том, насколько это финансовое управление является надлежащим и прозрачным. Чаще всего они руководствуются краткосрочными целями, потому что в реальности трудовой цикл чиновника зачастую гораздо короче, чем цикл реализации определенных государственных программ и проектов.

Однако, учитывая ограниченность государственных ресурсов, как финансовых, так и природных, и возрастающую потребность общества в прозрачности действий и ответственности государственных служащих, руководители должны быть все более заинтересованы в улучшении результатов своей работы, в частности в повышении экономичности, эффективности и результативности использования средств.

С этой точки зрения государственный сектор ненамного отличается от частного, хотя результаты деятельности в двух этих секторах можно измерять разными способами. Во многих странах действуют законы, аналогичные Закону Сарбейнса — Оксли, который был принят в США в 2002 году. Данный закон расширил давно существующие требования к открытым акционерным обществам по созданию и поддержанию систем внутреннего контроля и возложил обязанность на руководство компаний представлять информацию об эффективности этих систем, а на независимого аудитора — удостоверять предоставленные сведения. Поэтому следующим элементом представленной в Санкт-Петербурге модели стало закрепление полномочия по подтверждению надежности ВФК за органами внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ (вместо ныне установленного полномочия по анализу осуществления ВФК).

Надежная система внутреннего финансового контроля — это значит, что все элементы ВФК формализованы и существуют во взаимосвязи. Все это позволит избежать дублирования полномочий в части подтверждения достоверности бюджетной отчетности, которые по законодательству являются предметом внешнего аудита, то есть относятся к полномочиям контрольно-счетных органов.

Все это соответствует сути внутреннего аудита, определенной международным стандартом INTOSAI GOV 9140 «Internal Audit Independence in the Public Sector» (ИНТОСАИ 9140 «Независимость внутреннего аудита в государственном секторе»): внутренний аудит есть деятельность по осуществлению независимых и объективных гарантий и консультаций, направленных на совершенствование деятельности организации. Внутренний аудит помогает организации достичь поставленных целей, используя систематизированный и последовательный подход к оценке и повышению эффективности управления рисками, системы внутреннего контроля, процессов управления.

Основы ВФК для каждого руководителя

ВФК в первую очередь должен базироваться на хорошо обоснованных международных стандартах. Это сделает систему государственных финансов более прозрачной и подотчетной. Более того, необходимо тщательно прописать, а может быть, и стандартизировать внутренние бюджетные процедуры, в отношении которых ВФК обязателен. Поэтому на сегодняшний день крайне актуален вопрос подготовки специалистов в области внутреннего контроля и аудита именно для публичного сектора экономики. По проведенному нами мониторингу в высших учебных заведениях РФ программа по внутреннему финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту в государственном секторе не включена ни в одно из направлений подготовки. Таким образом, считаем целесообразным включать в программы повышения квалификации и переподготовки не только обычных государственных служащих, но и руководителей всех уровней курс «Основы внутреннего финансового контроля в государственном секторе», разработанный на кафедре экономики и управления качеством Санкт-Петербургского государственного экономического университета (unecon.ru раздел «Повышение квалификации»).

Российская Федерация очень заинтересована искоренить коррупцию и недостатки финансового управления в государственном секторе. Реформа в этих сферах, помимо жесткого контроля, требует конкретных шагов — структурные и институциональные реформы неотъемлемы в этом процессе. И важным условием для успешной борьбы с коррупцией и финансовыми нарушениями является способность контролирующих и аудиторских институций функционировать независимо и не дублировать полномочия друг друга. Все это требует принятия концепции государственного финансового контроля с внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ.

Вывод

Таким образом, только при такой модели организации внутреннего финансового контроля и аудита выполняется требование о достижении функциональной и организационной независимости внутреннего аудита. При этом результаты, получаемые органами внутреннего государственного финансового контроля в ходе выполнения своих контрольных функций, будут позволять предлагать необходимые и адекватные уточнения и корректировки в регламенты ВФК. Такой подход исключит предпосылки для возникновения причин и условий, ведущих к возможным нарушениям, и повысит тем самым надежность системы ВФК.