В ходе дискуссии «Развитие внутреннего финансового контроля и аудита»¹ обсуждались проблемы и примеры положительного опыта организации ВФК и ВФА в органах государственной власти и органах местного самоуправления, подходы Федерального казначейства к оценке осуществления данного вида контроля и аудита главными администраторами средств федерального бюджета и т. д. В частности, мое выступление было посвящено проекту Концепции развития систем управления рисками и внутреннего контроля, внутреннего аудита и совершенствования системы оценки качества осуществления финансового менеджмента в организациях государственного сектора, разработанному под руководством Минфина России.

¹ Тема одной из дискуссий «Татариновских чтений», прошедших в рамках работы II Международной научно-практической конференции «Государственный финансовый контроль как основа повышения качества и эффективности управления общественными финансами» (июнь 2017 года, г. Санкт-Петербург).

Владимир Васильевич МИХЕЕВ, эксперт Центра исследования бюджетных отношений, кандидат экономических наук

А нужен ли нам ВФК?

Мне уже неоднократно на различных мероприятиях доводилось говорить о том, что практически все региональные и муниципальные порядки осуществления ВФК и ВФА разработаны на основе постановления Правительства РФ от 17 марта 2014 года № 193, утвердившего правила осуществления ВФК и ВФА для главных администраторов средств федерального бюджета. И сегодня мы наблюдаем ситуацию, когда все внутренние противоречия и явные недоработки, содержащиеся в федеральных правилах, перенесены в документы публично-правовых образований. Именно поэтому один из вопросов, заданных в ходе обсуждения доклада о проекте Концепции, вызвал у меня противоречивые эмоции. Вопрос одного из сотрудников регионального финансового органа звучал примерно так: «А что нам дал этот внутренний финансовый контроль и зачем нужна ваша концепция?»

Палитра моих эмоций была разнообразной: удивление, раздражение, непонимание. Но по прошествии некоторого времени, отбросив вторую часть вопроса про наш проект, я захотел проанализировать, а что действительно дало введение ВФК главным администраторам бюджетных средств.

Главный посыл при введении в бюджетное законодательство ВФК — это возможность с помощью данного инструмента эффективно предупреждать совершение нарушений бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса. Главные администраторы федерального уровня первыми получили правила осуществления ВФК и ВФА, регламентация этих вопросов на региональном и местном уровнях была завершена значительно позднее, поэтому попробуем оценить положение дел до и после организации ВФК и ВФА на федеральном уровне.

вопрос

Что действительно дало введение ВФК главным администраторам бюджетных средств? Есть ли что-то еще, кроме дополнительной работы по формированию карт ВФК, ведения журналов ВФК и пристального внимания со стороны надзирающих и контролирующих органов?

Полномочия главных администраторов по осуществлению ВФК и ВФА появились в Бюджетном кодексе летом 2013 года, Постановление № 193 вышло в свет в марте 2014 года. Будем считать, что 2014 год ушел на построение системы. Последний финансовый год, за который подведены итоги, — 2016-й. Если ВФК действительно работает на предупреждение нарушений, то это предположительно должно привести к снижению числа нарушений, выявляемых в ходе контрольных мероприятий, проводимых органами государственного финансового контроля. На федеральном уровне их два — Счетная палата РФ и Федеральное казначейство. Но Казначейство только недавно было наделено полномочиями по осуществлению ГФК, поэтому информации для сравнения 2014 года с 2016 годом по их мероприятиям быть не может. На сайте СП РФ есть возможность сравнить результаты контрольных мероприятий в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета за три последних года. В аналитической системе «Госаудит» информация по федеральным ГРБС ранжируется в соответствии с количеством совершенных ими в 2016 году нарушений (в порядке убывания). Посмотрим, сколько нарушений было совершено в 2014 и 2015 годах «чемпионами» 2016 года (таблица).

Конечно, нельзя делать каких-либо категоричных выводов на основании только этих цифр, но картина не очень впечатляет. Может быть, действительно существующая система ВФК и ВФА не решает тех задач, для решения которых она создана?

Пора менять подходы

Как представляется, причиной недостаточной эффективности ВФК является негативное к нему отношение, ярко выраженное в том вопросе, о котором шла речь выше. Такое отношение вызвано тем, что по своей правовой природе ВФК является не в полной мере определенным промежуточным видом контроля между привычным, ранее существовавшим ведомственным финансовым контролем и внутренним контролем в том значении, как его определяют международные стандарты внутреннего контроля и внутреннего аудита. ВФК не является ведомственным контролем, поскольку направлен на соблюдение внутренних правил и стандартов выполнения процедур в рамках бюджетного процесса, а не на контроль соблюдения бюджетного законодательства или финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций. ВФК не является одним из видов внутреннего контроля, поскольку предполагает контроль не только внутри главного администратора бюджетных средств (как юридического лица или экономического субъекта), но и в отношении подведомственных администраторов и получателей бюджетных средств. Выделение ВФК в бюджетное полномочие превращает его из составной части системы управления ГАБС, структура и регламентация деятельности которой являются ответственностью руководителей самих ГАБС, в объект пристального внимания со стороны органов государственного (муниципального) контроля. При этом правила организации и осуществления ВФК определяются бюджетным законодательством. Давайте попробуем ответить на вопрос: если бюджетное полномочие — это право осуществлять какие-либо действия в отношении других участников и неучастников бюджетного процесса, то какие действия в их отношении ГАБС осуществляет в рамках ВФК? Ответ один — никаких. Тогда при чем здесь «полномочия»? Это противоречие существенно повлияло на формирование негативного отношения к ВФК.

Важно

Негативное отношение к ВФК предопределяет значительный формализм при его организации и осуществлении, что существенно снижает его надежность и эффективность.

Можно много и долго рассуждать о проблемах, с которыми сталкиваются ГАБС при осуществлении ВФК, вызванных недостатками (неточностями, логическими противоречиями и пр.) нормативной правовой базы. И из всех этих рассуждений следует, без сомнения, один вывод: нужно честно признать, что первая попытка создания системы оказалась неудачной. И, к сожалению, затраты трудовых, информационных ресурсов на ее функционирование не дают той отдачи, которая ожидалась. Пора менять подходы и, как минимум, от регламентации Правительством РФ вопросов, которые входят в компетенцию руководителей ГАБС, перейти к разработке методологии ВФК на основе международных стандартов, к обучению руководителей различных уровней и рядовых сотрудников, формированию стимулов для организации эффективных систем ВФК. Заставить не получается, давайте покажем преимущества от наличия таких систем руководителям ФОИВ. Ведь систему строят именно первые лица, и от их позиции зависит, работает система внутреннего контроля или... Или ждем очередного внешнего проверяющего?

Таблица. Количество нарушений, совершенных главными администраторами средств федерального бюджета и подведомственными им организациями в 2014–2016 гг.

Федеральный ГАБС	2014	2015	2016
МИД России	17	63	243
Росимущество	20	43	107
Минфин России	53	93	95
МЧС России	50	44	92
ФАНО России	-	22	91
Минэкономразвития России	58	63	74
Минсельхоз России	43	42	56
Министерство РФ по развитию ДВ	34	54	55
Минстрой России	56	20	55
Минюст России	13	15	53
По всем ГАБС	1885	2329	2275