Андрей Владимирович ТЮНИК, заместитель генерального директора Федерального государственного казенного учреждения «Центр­реставрация», кандидат экономических наук

Время действия Федерального закона № 44-ФЗ — более трех с половиной лет — дает нам право не только подвести итоги реализации органами государственной власти контрольных функций, предусмотренных статьей 99 Закона № 44-ФЗ, но и определить перспективы развития контроля в сфере закупок.

Напомним, что с февраля 2016 года количество контролеров за соблюдением требований Закона № 44-ФЗ и иных нормативных правовых актов РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд сократилось. В соответствии с указом Президента РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была упразднена, а контрольные функции, предусмотренные частями 8 и 11.2 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, в полном объеме переданы в Федеральное казначейство. Таким образом, на сегодняшний день контроль за соблюдением требований законодательства о контрактной системе осуществляют Казначейство России и Федеральная антимонопольная служба.

О консолидации контрольных функций

Все контрольные функции, предусмотренные статьей 99 Закона № 44-ФЗ, исполняются в три этапа:

1. Предварительный контроль.

2. Текущий контроль.

3. Последующий контроль.

Контрольные функции первого и третьего этапов закреплены за Федеральным казначейством, а второго — за ФАС России. Также следует отметить, что все вышеуказанные этапы соответствуют основным ступеням работы государственных (муниципальных) заказчиков по подготовке, проведению закупочных процедур и фактическому исполнению заключенных государственных контрактов. Таким образом, на наш взгляд, целесообразно все этапы контроля закрепить за одним федеральным органом исполнительной власти, организовав так называемый непрерывный контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе.

Важно

В апреле текущего года Минфину России переданы полномочия по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд¹. Это позволяет надеяться, что в ближайшее время появятся законодательные инициативы, направленные на усовершенствование контроля за соблюдением требований законодательства о контрактной системе. В результате механизм предварительного и текущего контроля станет более эффективным.

Создание модели непрерывного контроля на сегодняшний день обусловлено и технической возможностью Казначейства России: дистанционно (камерально) в рамках мониторинга и анализа информации, размещаемой заказчиками в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе на ЕИС, выявлять нарушения. К тому же сегодня именно Федеральное казначейство уполномочено на развитие, модернизацию и доработку программного функционала ЕИС. Имея в своем распоряжении неограниченный доступ к ЕИС, данное ведомство располагает возможностью охватить контролем все закупки, осуществляемые в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе. Вместе с тем на сегодняшний день ФАС России совместно с Федеральным казначейством в рамках исполнения функций по предварительному и текущему контролю проводят крайне малое число проверок по планируемым и осуществляемым закупочным процедурам.

Для создания полноценного непрерывного механизма контроля за соблюдением требований законодательства о контрактной системе, на наш взгляд, стоит подумать о передаче всех стадий контрольных функций службам, находящимся в ведении одного министерства (Минфина России). Подобная консолидация контролеров будет способствовать исключению дублирующих контрольных функций, уменьшению нагрузки на заказчиков, созданию эффективного межведомственного взаимодействия, контролируемого Минфином России.

О пробелах законодательства

Однако не все проблемы реализации закона о контрактной системе сводятся к малоэффективному в настоящее время механизму контроля. До сих пор имеются и так называемые пробелы законодательства о контрактной системе.

Некоторые заказчики, заключившие государственные контракты, впоследствии передают свои права и полномочия по исполняемым контрактам иным заказчикам. Такая ситуация возможна в соответствии с решениями ГРБС в отношении своих подведомственных учреждений на основании соответствующих распорядительных документов о передаче функций государственных заказчиков в той или иной сфере деятельности. Указанная смена заказчика не противоречит законодательству РФ, но порождает определенную проблему. В качестве обеспечения государственного контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) до заключения государственного контракта перечисляет заказчику денежные средства на так называемый казначейский 05 счет. Положениями Закона № 44-ФЗ не предусмотрен порядок перечисления обеспечения исполнения государственного контракта от одного государственного заказчика другому. Вместе с тем на основании части 7 статьи 96 Закона № 44-ФЗ в ходе исполнения контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе предоставить заказчику обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер выполненных обязательств, предусмотренных контрактом, взамен ранее предоставленного обеспечения исполнения контракта. При этом может быть изменен способ обеспечения исполнения контракта.

Следует отметить, что в случае изменения в дальнейшем способа обеспечения исполнения контракта на основании Дополнительных требований к банковской гарантии, используемой для целей Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд«^[1], возможна передача права требования по банковской гарантии при перемене заказчика (с предварительным извещением гаранта).

Нормы закона

В соответствии с частью 4 статьи 30 Закона № 44-ФЗ по итогам года заказчик обязан составить отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, определенных частью 2 настоящей статьи, и до 1 апреля года, следующего за отчетным, разместить такой отчет в единой информационной системе.

Таким образом, из-за отсутствия в Законе № 44-ФЗ нормы, позволяющей при смене заказчика перечислить обеспечение по передаваемому государственному контракту от одного заказчика другому, возникает масса трудностей.

В связи с решением ГРБС передать действующий государственный контракт от одного заказчика другому поставщик (подрядчик, исполнитель) должен для первого заказчика подготовить документы о выполнении части работ (поставки товара, оказания услуг), после чего просить его о пропорциональном уменьшении финансового обеспечения контракта по факту принятых промежуточных отчетных документов, с заменой указанного денежного обеспечения на банковскую гарантию. Заручившись согласием заказчика, поставщик (подрядчик, исполнитель) оплачивает получение банковской гарантии уменьшенного обеспечения контракта, передает первому государственному заказчику и может претендовать на возврат денежных средств, ранее внесенных в качестве обеспечения государственного контракта. Только после таких манипуляций первый заказчик имеет право передать новому заказчику действующий контракт с банковской гарантией по его обеспечению. Очевидно, из-за решения ГРБС о передаче действующего госконтракта страдает поставщик (подрядчик, исполнитель), который не только готовит все вышеуказанные документы, но и несет бремя дополнительных финансовых расходов, а также временных и трудовых затрат.

Об отчете об объемах закупок у СМП и СОНКО

Хотелось бы поговорить еще об одной норме Закона № 44-ФЗ, исполнение которой фактически никем не анализируется, — необходимости подготовки и размещения в ЕИС отчета об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций и до 1 апреля года, следующего за отчетным, разместить его в ЕИС. В данный документ заказчик включает информацию о заключенных контрактах с субъектами малого предпринимательства, социально ориентированными некоммерческими организациями, а также информацию о несостоявшемся определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с участием вышеназванных субъектов.

В части 1 статьи 30 Закона № 44-ФЗ указано, что заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее 15% от совокупного годового объема закупок. Более того, за несоблюдение данного требования частью 11 статьи 7.30 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, применяемая к должностным лицам заказчиков.

Статьей 23.66 КоАП РФ установлено, что ФАС России рассматривает дела об административных правонарушениях по части 11 статьи 7.30 КоАП РФ. Вместе с тем механизм проверок соблюдения заказчиками требований частей 1 и 4 статьи 30 Закона № 44-ФЗ не работает в полном объеме. ФАС России в основном ориентирован на рассмотрение жалоб, поступающих на заказчиков в рамках закупочных процедур. Плановых проверок заказчиков на предмет соблюдения требований части 1 статьи 30 Закона № 44-ФЗ просто не существует.

Об обосновании Н(М)ЦК, квалификации контролеров и заказчиков

Отдельное внимание необходимо уделить процедуре обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Напомним, методы обоснования заказчиками Н(М)ЦК предусмотрены статьей 22 Закона № 44-ФЗ. На основании части 20 статьи 22 Закона № 44-ФЗ Министерство экономического развития РФ своим приказом от 2 октября 2013 года № 567 утвердило Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее — Методические рекомендации).

Указанный документ имеет исключительно рекомендательный (необязательный) характер для заказчиков. Вместе с тем ряд контролеров пытается привлечь заказчиков (должностных лиц заказчиков) к административной ответственности за несоблюдение требований Методических рекомендаций.

Подобные перегибы можно квалифицировать как слабую юридическую подготовку специалистов по контролю за соблюдением требований законодательства о контрактной системе. Слабой юридической подготовкой в сфере закупок грешат и заказчики, которые не по злому умыслу, а по незнанию требований законодательства допускают в своей работе множество нарушений.

Ужесточить!

Минфину России как федеральному органу исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок целесообразно законодательно установить (ужесточить) квалификационные требования как к должностным лицам заказчиков, являющимся сотрудниками контрактных служб, так и к должностным лицам органов власти, осуществляющим контроль за соблюдением требований законодательства о контрактной системе.

О единых правилах игры

Закон № 44-ФЗ вступил в силу три с небольшим года назад, однако общие требования к порядку осуществления контроля за соблюдением его норм органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), до сих пор не установлены. В соответствии с частью 11.1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ их должен разработать и утвердить федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, — Федеральное казначейство.

Следовательно, полномочия казначейства, предусматривающие проведение проверок по осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), контроля за соблюдением Закона № 44-ФЗ (частью 11.2 статьи 99 указанного закона), используются без соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих так называемые правила игры, либо не используются вовсе.

---

^[1] Утверждены постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2013 года № 1005
«О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“».