Министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления города Москвы Евгений Александрович ДАНЧИКОВ рассказал, каких результатов добился столичный контроль за последние пять лет и какие амбициозные планы ставит перед собой на перспективу.

— Евгений Александрович, первый номер журнала «Финконтроль», который вышел в августе 2015 года, открывало ваше интервью. Вы рассказывали в том числе о проблемах контроля, которые необходимо было оперативно решать. Как изменился контроль за эти пять лет в плане его совершенствования?

— В первую очередь стоит отметить, что взятый в 2015 году курс за пять лет обеспечил переход от восприятия контролера-ревизора как карательной инстанции к пониманию его роли прежде всего как специалиста, способного оценить и минимизировать риски, своевременно предупредить нарушения, порой даже случайные.

Сегодня контроль — мощный управленческий ресурс. Именно от того, насколько эффективно выстроена система контроля, напрямую зависит экономический успех. Ключевым KPI контролирующих органов выступает экономическая эффективность и реализованные городские проекты, которые улучшают жизнь москвичей. Это тесно связано и с изменением статуса ревизоров, их трансформацией в консультантов и помощников.

— Главное контрольное управление активно применяет риск-ориентированный подход к планированию и проведению контрольных мероприятий. Какой эффект это дает?

Мы одними из первых в Российской Федерации, уже с 2014 года, занялись разработкой и внедрением риск-ориентированного подхода. С тех пор методика контроля усовершенствовалась и актуализировалась. Но парадигма осталась прежней: концентрация усилий ревизоров — не на работе с последствиями, а на изучении рисков, потенциальных проблем с целью их устранения, в том числе за счет тотальной автоматизации финансовых и хозяйственных сегментов деятельности города Москвы, которая проводится в соответствии со стратегией развития города Москвы до 2025 года.

Профилактическая работа, как показывает статистика, гораздо более эффективная мера. По статистике Главного контрольного управления Москвы она дает более 80% результативности.



Это позволило сделать работу московских учреждений максимально прозрачной, а сам контроль сплошным и невидимым, то есть не ощутимым для объектов контроля, не мешающим их текущей работе. Такой подход в то же время позволил сформировать у объектов контроля понимание неотвратимости наказания, что само по себе является сдерживающим фактором. Дело в том, что наказание имеет место уже после того, как совершено нарушение. Факт нарушения есть, с ним уже бесполезно бороться, и ущерб от его последствий часто трудно компенсировать. А профилактическая работа, как показывает статистика, гораздо более эффективная мера. По нашей статистике она дает более 80 процентов результативности.

Безусловно, контроль стал автоматическим. Развитие информационных технологий позволяет оцифровать практически все финансовые и управленческие процессы. Более того, сделать расходование бюджетных средств максимально прозрачным и защищенным. Если в 2010–2014 годах контрольный орган мог обработать только порядка 30 процентов закупок, то сегодня благодаря автоматизации проверку проходит каждая закупка.

Также благодаря автоматизации у нас появилась возможность сосредоточиться на развитии таких инструментов предварительного контроля и профилактики нарушений, как антимонопольный комплаенс и мониторинг закупочной деятельности.

Антимонопольный комплаенс как инструмент самоконтроля органов исполнительной власти позволяет сводить к минимуму внутренние и внешние факторы «монополизации» закупок. С середины 2018 года Главконтроль уполномочен на координацию работы органов исполнительной власти города Москвы по внедрению и развитию системы антимонопольного комплаенса, включающую в себя методическое сопровождение, проведение разъяснительных, профилактических и консультационных мероприятий для заказчиков, связанных с разбором ошибок, недостатков при проведении закупок. Результатом такой совместной работы является прозрачная контрактация без нарушений.

Как промежуточный итог — сегодня в столице 100 процентов органов исполнительной власти внедрили карты рисков на основе типовой методики, разработанной Главконтролем. Кроме того, ежегодно органами исполнительной власти города Москвы утверждаются дорожные карты по снижению рисков нарушения антимонопольного законодательства.

Ежедневный мониторинг закупок как инструмент предварительного контроля осуществляется на основе автоматизированных сигналов о признаках нарушений из настроенных соответствующим образом городских информационных систем в Аналитическую систему контрольной деятельности Главконтроля (АКСД) и ежедневного анализа планируемых к приобретению заказчиками товаров, работ и услуг. Объем камерального контроля за это время вырос с 6,2 тысячи в 2015 году, до 16,1 тысячи в 2019-м.

Эти инструменты выступают не только как механизмы пресечения нарушений, но и как акселераторы развития конкуренции. Кроме того, они позволили постепенно снизить нагрузку на ревизоров «на земле» и нарастить объем методической и организационной поддержки заказчиков.

На сегодняшний день классических проверок с выездом бригады ревизоров на место, сбором копий документов, получением письменных объяснений, иногда сделанных за углом от кабинета, практически не проводится. Если в 2015 году мы провели более 30 таких проверок, то в 2019 году их было только восемь.

Стоит отметить, что за счет сплошного контроля закупок в 2015–2019 годах объем «сутевых» нарушений, каких-либо «заточек», нарушений порядка проведения процедур снизился до 2–3 процентов от общего объема нарушений. В результате, если еще пять лет назад основные нарушения в Москве были из разряда таких, которые приводили к ограничению конкуренции, то сегодня самое распространенное нарушение — это неразмещение необходимой информации в информационной системе. По сути, это простое человеческое «забыл», когда специалисты забывают вовремя разместить, например, протокол о подведении результатов процедуры торгов или не публикуют информацию о ведении претензионной работы.

Москва стала первым регионом в России, приучившим заказчиков в постоянном режиме — режиме текущей работы — размещать всю информацию об исполнении, а это более 10 тысяч документов в день.



Стоит также отметить, что сегодня контроль — это еще и аналитическая и методическая работа, направленная на совершенствование системы закупок как с точки зрения развития моделей осуществления финансово-хозяйственной деятельности, так и с точки зрения нормативной правовой базы. Как участники процесса оптимизации контрактной системы считаем, что жизнь заказчикам всей России упростили, обеспечив при этом прежний уровень контроля, следующие три вещи. Первое — это сокращение процедурных сроков, в среднем в 1,5–2 раза. Второе — отмена планов закупок, составление которых было по сути своей дублированием работы по формированию бюджета и которые порой держали закупки из-за необходимости внесения изменений сначала в план закупок, затем в план-график. И третье — отмена отчетов об исполнении контрактов, которые дублируют те самые сведения, которые заказчики должны размещать в реестре контрактов в рамках текущей работы.

— Какие наработки Главконтроля за этот период вы считаете наиболее значимыми?

— За последние пять лет нам удалось на уровне города перевести практически весь процесс контроля в «цифру», создать такие условия, при которых практически невозможно совершить нарушение как таковое. Если в 2015 году Москва закупила у бизнеса товаров, работ и услуг чуть более чем на 820 миллиардов рублей, то в 2019 году эта сумма превысила 2,2 триллиона рублей. За счет прироста объема закупок стабильный показатель средней экономии в 9–11 процентов позволил столице в 2019 году сэкономить колоссальные средства, которые впоследствии были направлены на городские социальные проекты. С использованием цифровых инструментов мы проверили 100 процентов закупок. Москва — лидер по цифровизации закупок в Российской Федерации. Так, в столице создана и эффективно функционирует Единая автоматизированная система торгов города Москвы. В эту систему на сегодняшний день встроено более 200 контрольных точек, а ежедневное число пользователей — более девяти тысяч. Таким образом, каждая закупка, а в Москве их ежегодно осуществляется 450–500 тысяч, проходит автоматический контроль. Все уведомления о нарушениях немедленно попадают контролеру, и он сразу же привлекает нарушителей к ответственности. Заказчики это знают, благодаря чему уровень дисциплины у нас значительно повысился.

Модель электронной цифровой платформы контрактной системы предусматривает два вида автоматического контроля — блокирующий и уведомительный. Бизнес-процессы простроены таким образом, что с одной стороны по определенным направлениям невозможно совершить ошибки, нарушения(например, без бюджетных обязательств закупку просто не совершить). Это так называемый блокирующий контроль. С другой стороны работает и другой вид контроля— уведомительный, когда любое совершенное нарушение автоматически попадает в контрольные органы. Например, неразмещение информации на официальном сайте.

В 2018–2019 годах мы шагнули еще дальше и начали анализировать закупки уже не на уровне планирования, а еще на стадии появления самой потребности. Так, закупки лекарственных препаратов формируются с использованием отраслевой Единой медицинской информационно-аналитической системы (ЕМИАС). Система автоматически проверяет заявленную заказчиком потребность с учетом складских остатков медицинских учреждений, позволяет автоматически рассчитать начальную цену закупки в соответствии с федеральной методикой. При любом отклонении информация направляется в АСКД и проходит обязательную проверку на наличие рисков завышения потребности или стоимости. В такой закупке при попадании в ЕАИСТ средствами системы формируется стандартизированное техническое задание и типовой контракт.

Дальнейшее развитие подобных решений с использованием отраслевых информационных систем, а их в столице более 30 (включая системы крупных городских предприятий), формирует единый цифровой ландшафт, и мы планируем максимально активно развивать это направление. Это первое важное направление деятельности, на котором мы добились значимых результатов

Вторым важным направлением я бы назвал работу по стандартизации закупок, которая ведется в Москве более пяти лет. За счет применения типовой документации, в которой уже все потенциальные проблемы «вычищены» и отсутствуют как класс. Такие закупки в среднем собирают на 20 процентов больше участников. Типизация закупок привела к тому, что среднее снижение цен за указанный период составило 11,1 процента. На сегодняшний день разработано 249 комплектов типовой документации, а типовыми контрактами охвачены абсолютно все закупки. С недавних пор в том числе и закупки малого объема.



Работы Главконтроля по автоматизации и стандартизации закупок позволила повысить уровень прозрачности, эффективности столичных закупок, а также сократить в разы срок их осуществления. Так, по сравнению с 2015 годом количество участников на лот увеличилось с 3,4 участника в 2015 году до 6,6 в 2020 году. Даже в таком низкоконкурентном сегменте, как закупки по 223-ФЗ, удалось сократить долю закупочных процедур с единственным участником с 46% в 2015 году до 15,1% в 2020 году. При этом среднее время проведения закупки сократилось со 120 до 32 дней.

Важно отметить и деятельность городской Межведомственной рабочей группы, занимающейся согласованием закупок. Это орган, в состав которого входит Главное контрольное управление, Департамент по конкурентной политике и Департамент экономической политики и развития города Москвы. Основная цель этой межведомственной группы — исключать закупки, в документации по которым есть какие-либо влекущие снижение уровня конкуренции условия или нарушения. Деятельность межведомственной рабочей группы также обеспечивается современными инструментами городской цифровой платформы закупок, за счет чего на текущий момент профильные специалисты указанных органов на предмет обоснованности и законности рассматривают более 55% всех московских закупок.

И третьим сегодня я бы выделил блок по развитию умного контроля. Мы занялись этим молодым направлением в 2019 году, сосредоточившись на расширении применения цифровых технологий в иных сферах контроля, нежели закупки. Сегодня цифровизация контрольной деятельности подразумевает не только использование информационных систем и уже классических инструментов, таких как, например, датчики ГЛОНАСС или камеры видеонаблюдения. Мы перешли на качественно новый уровень, когда выстроенная в городе система цифрового и автоматизированного контроля становится обучаемой, использует технологии искусственного интеллекта. Это стало возможным благодаря применению искусственных нейронных сетей, интернета вещей, 3D-моделей города, лазерных систем сканирования, RF-ID меток. Пожалуй, это самое перспективное направление, которое позволяет экономить кадровые и финансовые ресурсы и исключать человеческий фактор уже в тех сферах, где раньше без присутствия человека контроль был невозможен.

Более того, мы много внимания уделяем развитию сервисов для осуществления контроля гражданами, так называемому цифровому гражданскому контролю. Жители Москвы посредством использования приложений «Наш город», «Помощник Москвы» участвуют в управлении городом. На порталах фиксируются проблемы, жалобы, которые мы потом оперативно можем преобразовывать в вопросы, риски, требующие более детального изучения.

— И вы наверняка не останавливаетесь на достигнутом... Что у вас в планах?

— Ну, например, сегодня мы постепенно осуществляем переход к государственному маркетплейсу, аналогу «Яндекс.Маркета», где закупки осуществляются «прямо с полки» конкурентно, безопасно и без бюрократии. Это совершенно новый подход, который в ближайшем будущем позволит снизить трудозатраты на 20–30 процентов и экономить порядка 4 миллиардов рублей городского бюджета на функциях по обеспечению деятельности по поддержке сложных закупочных процедур.

Помимо этого, столица активно готовится к переходу на цифровые смарт-контракты, гарантирующие своевременную оплату поставщику. Также планируются к внедрению и цифровые заявки участников закупок, которые дадут возможность исключить нарушения, допускаемые комиссиями по осуществлению закупок. Все это в совокупности с системой электронного исполнения контрактов фактически позволит полностью отказаться от бумаг и исключить саму возможность ошибки, связанной с человеческим фактором

— Как сегодня меняется работа контрольного органа в связи с принятием федеральных стандартов. Как будет строиться работа в переходный период в условиях, когда не все необходимые стандарты приняты?

— На данный момент приняты все стандарты, кроме стандарта отчетности. И мы вместе с Федеральным казначейством и контрольными органами субъектов РФ принимали и принимаем активное участие в разработке стандартов ВГФК и ВФА. Стандартизация приведет к унификации требований в осуществлении контроля, повысит уровень взаимодействия контрольных органов. Именно за счет разработки стандартов контроль стал единым. Я имею в виду ту масштабнуюработу по разработке единых подходов к контрольной деятельности, проводимая нами в рамках деятельности Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля уже на протяжении более четырех лет совместно с коллегами из Федерального казначейства и Министерства финансов Российской Федерации.

Результаты нашей совместной работы — поправки в Бюджетный кодекс. Так, были внесены изменения в части формирования федеральной системы стандартов внутреннего государственного финансового контроля. Эти изменения позволят более эффективно выстраивать нашу работу. В том числе наведен порядок в терминологии, повышена прозрачность внутреннего аудита и контроля, заложены принципы стандартизации деятельности. Более того, разработан Единый классификатор нарушений бюджетного законодательства. Этот классификатор сегодня уже используют Федеральное казначейство, Главное контрольное управление города Москвы. Доступ к классификатору имеют все субъекты РФ, и многие приняли на его основе свои классификаторы. То есть сформированная нами площадка, объединяющая контролеров всей России и представляющая, по сути, консолидированное мнение всего профессионального сообщества, действительно работает эффективно.

— До принятия поправок в постановление Правительства РФ № 438 действовал мораторий на проведение плановых и внеплановых проверок. Как была скорректирована работа Главконтроля? Контроль был полностью приостановлен или был сделан упор на его камеральные формы, предварительный контроль?

— Сейчас результативность работы ревизора определяется именно подготовкой на этапе предварительного контроля, поэтому говорить о полной приостановке проверочных мероприятий не приходится. Безусловно, в условиях неспокойной эпидемиологической обстановки пришлось корректировать работу Главконтроля, например в части риск-ориентированного подхода: те показатели и риски, которые закладывались в рейтинг при формировании плана проверок на текущий финансовый год, на данный момент потеряли свою актуальность (например, доля закупок заказчика у единственного поставщика). Это требует от нас гибкости в части переосмысления рисков, присущих объектам контроля, а также разработки системы показателей для оценки результативности использования бюджетных средств.

Кроме того, интеграция и взаимодействие с информационными системами города Москвы дает нам возможность на этапе предварительного контроля непрерывно получать доступ к огромным массивам данных: записям камер видеонаблюдения, информации о закупочной деятельности учреждений, данным их бухгалтерского учета. Накопленный за несколько лет опыт позволяет в режиме реального времени отслеживать деятельность объектов контроля и в случае необходимости предотвращать потенциальные нарушения.

Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО