Не допустить нарушения можно, если поставить рядом с каждым исполнителем электронного контролера. Речь идет о внедрении информационной системы, которая не будет давать исполнителю совершать подавляющее большинство нарушений. В качестве площадки для внедрения электронного контролера предлагаю рассмотреть одну из сложнейших сфер государственного управления — финансово-бюджетную сферу.

Анатолий Александрович ГОРБАТОВ, эксперт

Индивидуальная эффективность человека ограничена его физическими возможностями, и для реализации действительно крупных проектов он вынужден применять такой инструмент, как делегирование. При этом для того, чтобы добиться нужных результатов, делегирующий заранее устанавливает правила: как, что и когда должен сделать исполнитель, и периодически осуществляет контроль за их исполнением. У данной модели взаимодействия есть проблема. Непосредственно в момент совершения процедур и операций в рамках делегируемых полномочий контроль со стороны делегирующего лица осуществляется очень редко, и воля исполнителя, как правило, ничем, кроме степени его добросовестности или уровня компетентности, не ограничена. Вывод: предотвратить сами нарушения возможно, только если начать проводить контрольные мероприятия непосредственно в ходе выполнения процедур и операций. Но при этом мы понимаем, что поставить контролера за спиной каждого исполнителя будет неэффективно.

Однако сегодня уже можно рассмотреть несколько иной инструмент предотвращения нарушений. Это создание информационной системы, которая не будет давать исполнителю совершать подавляющее их большинство. В течение долгого времени средства компьютерной автоматизации применялись в качестве инструмента повышения эффективности деятельности исполнителей. При этом они редко целенаправленно рассматривались именно как элемент управления исполнителем для обеспечения принятия им правильного решения.

Информационная система, посредством которой должны будут реализовываться абсолютно все бюджетные процедуры и в которой будут содержаться все формируемые в рамках бюджетного процесса сведения и документы в машиночитаемом формате (машиночитаемые данные^[1]), должна иметь такие алгоритмы работы в ней, которые попросту не позволят исполнителям при осуществлении ими бюджетных процедур и операций допускать критические нарушения установленных регламентирующими документами требований. Необходимо сразу оговориться, что заставить исполнителя своевременно выполнять процедуры и операции система не сможет, хотя и должна будет в значительной степени этому способствовать. Например, можно предусмотреть, чтобы информационная система напоминала о наступлении соответствующих сроков, а в случае их нарушения сообщала о состоявшейся просрочке субъекту внутреннего финансового аудита. Однако, например, предотвратить формирование платежного поручения с указанием неправильного кода бюджетной классификации или неверных платежных реквизитов, а также подписание акта приема-передачи при исполнении контракта неуполномоченным на то лицом ей будет вполне по силам.

От бумаги к цифровому двойнику. Что дальше?

Рассмотрим все по порядку. На рисунке 1 представлен процесс внедрения средств автоматизации в деятельность объектов и субъектов контроля, который можно разделить на несколько условных этапов. До появления средств автоматизации абсолютно все бюджетные процедуры и операции осуществлялись и отражались исключительно на бумажном носителе. Контролеры для реализации своих полномочий использовали бумажные источники информации, а анализ и перепроверка данных производились ими вручную. Появление компьютерной техники на начальном этапе позволило в значительной степени облегчить различного рода учет, анализ и обобщение данных. Но на данном этапе компьютерные средства использовались исключительно в качестве вспомогательного инструмента, так как после обработки данных юридически значимые результаты отображались на бумажном носителе. На текущем уровне развития информатизации юридически значимый документооборот частично ведется на бумажном носителе, а частично — в электронном виде. Количество бумажных документов неуклонно сокращается, и еще в 2017 году на III Международной научно-практической конференции «Каким должен быть контролер будущего? Роль и место контроля в цифровой экономике» поднимался вопрос о необходимости создания в информационных системах цифрового двойника реально действующих организаций. Цифровой двойник должен полностью дублировать на электронном носителе фактические результаты деятельности подконтрольных организаций, в том числе для обеспечения доступа к ним контролирующих органов. Однако со временем встал вопрос: зачем тратить ресурсы и время на дублирование информации? Кроме того, как только речь заходит о необходимости дублирования информации в нескольких источниках, возникает и проблема обеспечения соответствия информации, содержащейся в таких источниках.

Даже в настоящее время, несмотря на существенное развитие электронного документооборота, бумажный носитель все еще остается одним из важных источников юридически значимой информации. Однако представлять большинство отчетов уже необходимо посредством информационных систем. То есть сведения из бумажных документов необходимо корректно перенести на электронный носитель, и именно здесь и включается так называемый человеческий фактор. В результате чего отчетность зачастую имеет некоторые расхождения с фактическим состоянием дел. Однако если все регламентированные процедуры и операции выполнять исключительно в электронном виде с использованием машиночитаемого формата данных, то любая отчетность сможет собираться автоматически, без влияния «человеческого фактора», и будет достоверно представлять задокументированное состояние дел практически в реальном времени.

Целевая модель ВГФК

Однако полный переход на цифровой документооборот должен стать лишь одним из элементов построения комплексной системы взаимоотношений как внутри организаций — объектов контроля, так и с контролирующими органами. Возможная верхнеуровневая организация взаимодействия объекта и субъекта контроля в рамках реализации целевой модели ВГФК (далее — Целевая модель) с возможным применением создаваемой в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2015 года № 658 государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» представлена на рисунке 2.

Рассмотрение Целевой модели предлагаю начать с подсистем «Электронного бюджета», посредством которых должны реализовываться непосредственно бюджетные процедуры и операции (блок 2 рисунка 2). В данных подсистемах предлагается алгоритмизировать все возможные бюджетные процедуры и операции таким образом, чтобы их выполнение с критическими нарушениями (например, перевод денег на счет, не предусмотренный соответствующим контрактом, подписание платежного поручения или акта сдачи-приемки неуполномоченными на то лицами) было бы попросту невозможным. То есть такие процедуры и операции должны блокироваться системой до того, как бюджету может быть причинен реальный ущерб (блок 2.3 рисунка 2).

При этом информация обо всех заблокированных, а также выполненных (как без нарушений (блок 2.1 рисунка 2), так и с нарушениями (блок 2.2 рисунка 2)) процедурах и операциях должна автоматически передаваться в соответствующие модули подсистемы «Финансовый контроль» «Электронного бюджета» для дальнейшей ее обработки и использования субъектами аудита и контролирующими органами.

В помощь аудитору

Так, информация, попадающая в модуль «Внутренний финансовый аудит» (блок 3 рисунка 2), должна будет использоваться субъектом внутреннего финансового аудита при формировании плана аудиторской деятельности на очередной год. Однако в случае, если объем сведений о часто повторяющемся блокировании попыток совершить процедуры и операции с критическими нарушениями превысит некий установленный уровень, система должна будет предложить внеплановое аудиторское мероприятие для оперативного исправления ситуации. При этом субъект аудита должен будет соответствующим образом отреагировать на подобное предложение, что, как, впрочем, и все иные действия субъекта аудита, также должно фиксироваться системой, для дальнейшего использования в своей работе уже органом внутреннего государственного финансового контроля.

Таким образом, должна быть создана система оперативного выявления и устранения причин и условий возникающих инцидентов, приводящих к блокировке процедур и операций либо к их совершению с регулярными нарушениями. При этом система при блокировке или проведении процедур и операций с нарушениями может фиксировать всю сопутствующую неправомерным попыткам их осуществления информацию для ее использования при последующем разбирательстве.

Функции контрольного органа

Информация об осуществленных и заблокированных бюджетных процедурах и операциях, как и информация о действиях субъекта внутреннего финансового аудита, должна будет поступать в модуль «Анализ внутреннего финансового аудита» подсистемы «Финансовый контроль» «Электронного бюджета» (блок 4 рисунка 2).

Для проведения анализа ВФА в рамках рассматриваемой Целевой модели органу внутреннего государственного финансового контроля не придется запрашивать документы. Все необходимые данные должны будут содержаться в соответствующих подсистемах «Электронного бюджета» в машиночитаемом формате. Результаты анализа должны будут направляться как объектам анализа, так и в подсистему «Электронного бюджета», в которой будет вестись рейтинг участников бюджетного процесса (далее — Рейтинг).

Рейтинг должен формироваться исходя из совокупности всех имеющихся в «Электронном бюджете» данных об осуществленных и заблокированных бюджетных процедурах и операциях, действиях субъекта внутреннего финансового аудита, результатах анализа ВФА, а также результатах контроля в финансово-бюджетной сфере (блок 5 рисунка 2). Кроме того, система должна осуществлять анализ поступающих данных с целью выявления аномальных отклонений в параметрах деятельности объектов контроля.

Показатели Рейтинга, а также выявленные аномальные отклонения, результаты анализа ВФА должны ложиться в основу принятия решения по включению объектов контроля в план контрольной деятельности на соответствующий год. Также всплески нарушений на конкретных объектах контроля могут рассматриваться при принятии решений о назначении внеплановых контрольных мероприятий (блок 6 рисунка 2).

Основной задачей контроля в финансово-бюджетной сфере в рамках описываемой Целевой модели останется фактическое подтверждение результатов деятельности объектов контроля (блок 7 рисунка 2), таких как правильность определения начальной максимальной цены контракта, объем выполненных работ, факт поставки товаров, их фактическое использование и тому подобное. При этом в случае выявления системой признаков слабой организации работы субъекта внутреннего финансового аудита в проверке или ревизии должны будут принять участие представители подразделения органа контроля, проводящего анализ ВФА. Задачи последних — изучение причин и условий, повлекших ненадлежащее исполнение субъектом внутреннего аудита закрепленных за ним функций, а таже выработка конкретных предложений по совершенствованию его деятельности. Фактически необходимо будет произвести наладку системы внутреннего аудита, который в свою очередь должен заниматься наладкой корректного осуществления бюджетных процедур и операций.

Кроме того, содержащиеся в информационной системе данные могут использоваться для регулярного и систематического сбора, отслеживания и анализа показателей исполнения бюджета, а также хода реализации объектами контроля возложенных функций, полномочий и осуществляемых ими проектов, то есть для бюджетного мониторинга (блоки 6 и 7 рисунка 2).

Результаты деятельности контрольного органа, а также показатели Рейтинга должны будут ложиться в основу принимаемых руководством объекта контроля управленческих решений при организации деятельности субъекта внутреннего аудита (блок 8 рисунка 2). А при принятии управленческих решений по организации исполнения бюджетных процедур и операций помимо результатов деятельности органа контроля в расчет также должны браться результаты работы субъекта внутреннего финансового аудита (блок 9 рисунка 2).

Дополнительные функции

В настоящее время информационные системы для осуществления бюджетных процедур и операций создаются, как правило, без привлечения должностных лиц, осуществляющих контроль в финансово-бюджетной сфере. Однако хотел бы предложить при создании информационных систем рассмотреть возможность введения еще одной дополнительной функции контролеров.

Если создавать информационные системы, которые должны будут не позволять выполнять бюджетные процедуры и операции с критическими нарушениями, а также в обязательном порядке без всяких исключений будут информировать контролирующие органы о состоявшихся инцидентах и попытках совершения критических нарушений и обеспечивать невозможность корректировки автоматически формируемой отчетности, то необходимо учесть еще один момент. Кто-то должен будет производить аттестацию создаваемых информационных систем на предмет того, что все указанные условия будут исполняться системой неукоснительно и корректно. С учетом того что система должна будет фактически осуществлять предварительный контроль, ее аттестацию мог бы проводить федеральный орган внутреннего государственного финансового контроля. Практически это и будет работа по проведению предварительного финансового контроля. При этом должны быть обеспечены условия: любое внесение изменений в программный код любого элемента системы потребует переаттестации такого элемента и использование исправленного элемента до проведения его повторной аттестации должно быть невозможно.

Аттестованные таким образом элементы информационной системы с учетом возможности ее масштабирования будут обеспечивать соблюдение установленных требований при проведении миллионов бюджетных процедур и операций, осуществляемых в десятках тысяч организаций, являющихся участниками бюджетного процесса. Кроме того, проверка аттестующим органом правильности осуществления процедур и операций будет осуществляться в рамках единого методологического подхода, что также позволит сократить имеющиеся в настоящее время затраты ресурсов и времени на споры, чья позиция — исполнителя или контролера — более правильная.

P. S. Настоящая статья приведена в сокращенном варианте, с полным текстом статьи вы можете ознакомиться на сайте (https://rufincontrol.ru/article/409747/).

---

^[1] Машиночитаемые данные — данные, представленные в описанном формате, позволяющем информационным системам без участия человека идентифицировать, обрабатывать, преобразовывать такие данные и их составные части (элементы), а также обеспечивать доступ к ним.