Не всегда законодательные нормы работают на то, чтобы обеспечить неотвратимость наказания за совершенное нарушение. Кроме того, не всегда наказание решает очевидную задачу — предотвратить повторение неправомерного поведения. Какие правовые пробелы нужно устранить, чтобы все встало на свои места? Своим мнением делятся начальник отдела организационно-методологической работы Управления финансового контроля Министерства финансов Пензенской области Татьяна Александровна ХАРИТОНОВА и, начальник отдела контроля в сфере бюджетных правоотношений того же управления Николай Викторович КУРЫШОВ.

Не всегда законодательные нормы работают на то, чтобы обеспечить неотвратимость наказания за совершенное нарушение. Кроме того, не всегда наказание решает очевидную задачу — предотвратить повторение неправомерного поведения. Какие правовые пробелы нужно устранить, чтобы все встало на свои места? И контроль в сфере закупок во всех случаях был действенным?

Цель административного наказания — предупреждение новых правонарушений.
Как достичь этой цели, не нарушая процессуальных основ КоАП РФ?

Ежегодно в ходе проводимых Управлением Федерального казначейства по Пензенской области проверок соблюдения органами внутреннего государственного финансового контроля требований Федерального закона № 44‑ФЗ указывалось на неправомерность составления одного протокола при установлении в одном объекте контроля нескольких однотипных фактов административных правонарушений в сфере закупок. Направляемые Министерством финансов Пензенской области (далее — Министерство) возражения не смогли изменить позицию УФК, которая подкреплена аналогичным подходом Федерального казначейства к рассмотрению данного вопроса и нормативной базой (часть 1 статьи 4.1 КоАП РФ и соответствующие разъяснения пленума Верховного суда РФ).

В итоге, принимая во внимание замечание надзорного органа, Министерство отказалось от практики объединения однородных правонарушений в одно административное дело. Результатом явилось составление в декабре 2019 года в отношении руководителя объекта контроля 20 протоколов об административных правонарушениях по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ (заключение дополнительных соглашений к 20 однотипным контрактам при отсутствии возможности таких изменений). В январе 2020 года уполномоченный орган по контролю в сфере закупок (Министерство экономики Пензенской области) рассмотрел эти дела и вынес 20 постановлений о назначении административного наказания. Общая сумма штрафа составила 400 тысяч рублей. Процессуальные нормы КоАП РФ были соблюдены на всех этапах делопроизводства, но достигнуты ли при этом цели административного наказания?

Логично, что продолжением этой истории стало судебное разбирательство. Районный суд при рассмотрении жалоб объекта контроля пришел к выводу, что при поступлении в производство одновременно нескольких протоколов по факту совершения правонарушения, выявленного в ходе одной проверки, в один период времени, должностное лицо административного органа надлежащим образом не изучило вопрос об одномоментности совершения правонарушений в отношении одного объекта. Не был принят во внимание также вопрос о том, образует ли в рассматриваемом случае вмененное виновному лицу деяние составы 20 самостоятельных административных правонарушений.

По мнению суда, то обстоятельство, что зафиксированные в протоколах нарушения законодательства о контрактной системе касаются разных контрактов, применительно к данному делу не является основанием для назначения самостоятельных наказаний. Такое разрешение дела не отвечает установленным статьей 24.1 КоАП РФ задачам производства по делам об административных правонарушениях, и тем самым создается искусственная множественность правонарушений (решение от 17 марта 2020 года № УИД 58RS0Hомер-30).

В результате дело было возвращено в Министерство экономики на новое рассмотрение. При этом ввиду длительного срока рассмотрения дел в разных инстанциях срок привлечения к административной ответственности (один год) истек, в связи с чем правонарушитель фактически избежал административной ответственности.

Изучение практики судов и других регионов только подтверждает эту проблему. В Республике Алтай, к примеру, в аналогичной ситуации районный суд также вернул дела административному органу на новое рассмотрение для решения вопроса о назначении одного наказания с вынесением одного постановления по тринадцати делам об административных правонарушениях. Однако орган, рассматривающий дела, с такой позицией суда не согласился. По его мнению, в КоАП РФ не предусмотрена процедура объединения в одно производство нескольких уже возбужденных административных дел на стадии рассмотрения. Действующее законодательство предполагает привлечение виновного лица к административной ответственности по каждому факту совершения правонарушения вне зависимости от субъекта, состава правонарушения и обстоятельств его выявления. На стадии подготовки к новому рассмотрению дела сотрудник административного органа вынес определение о возвращении протоколов и других материалов ревизору для устранения выявленных недостатков, а именно для составления одного протокола по аналогичным фактам административного правонарушения, предусмотренного одной статьей КоАП РФ и совершенного одним должностным лицом в один период времени.

Разные подходы судов и органов внутреннего государственного финансового контроля к решению данного вопроса свидетельствуют об одном: существует законодательный пробел регулирования в части процедуры объединения нескольких возбужденных однородных дел об административных правонарушениях в одно производство, который не позволяет объективно принимать решения при вынесении административного наказания.

Разрешение этой проблемы видится в законодательном урегулировании ситуации: в настоящее время Минюстом России подготовлен законопроект (ID проекта 02/04/01-20/00099059), который масштабно пересматривает нормы действующего законодательства об административных правонарушениях, в том числе позволяет решить проблему искусственной множественности нарушений.

Пересмотр норм действующего законодательства необходим и в части корректировки полномочий отдельных органов власти и местного самоуправления по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Уже на протяжении нескольких лет серьезной проблемой для нас остается отсутствие единого подхода к определению органа, уполномоченного на рассмотрение дел об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства в сфере закупок в отношении средств местных бюджетов. Минфин России и органы внутреннего государственного финансового контроля, исходя из системного толкования норм действующего законодательства, придерживаются следующей позиции. В соответствии со статьей 23.7.1 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривают дела об административных правонарушениях в пределах своих полномочий.

Полномочия контрольных органов в сфере закупок определены статьей 99 Федерального закона № 44‑ФЗ и закреплены за:

1) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, а также закупок для обеспечения нужд субъектов РФ, муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета;

2) органом государственного финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта РФ, в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта РФ;

3) органом муниципального финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) местной администрации, в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, Федеральный закон № 44‑ФЗ закрепляет контрольные полномочия за органами ВГ(М)ФК, исходя из предмета контроля — нужд соответствующего уровня публично-правового образования, удовлетворяемых в том числе и за счет межбюджетных трансфертов целевого характера. Исключительное право предоставлено только федеральным органам ВГФК, которые контролируют закупки за счет субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета для обеспечения нужд публично-правовых образований всех уровней.

Исходя из действия прямых норм законодательства, региональные органы внутреннего государственного финансового контроля осуществляют контрольные функции в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта и не наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в отношении муниципальных закупок. Аналогичная позиция отражена в письме Минфина России от 30 августа 2019 года № 02-09-07/66954.

Однако отсутствие нормы в КоАП РФ, наделяющей какой-либо орган правом рассматривать возбужденные органами прокуратуры дела (только органы прокуратуры обладают полномочиями по возбуждению административных дел в отношении муниципальных закупок за счет средств региональных и местных бюджетов), породило практику направления судами указанных дел на рассмотрение органам ВГФК субъекта. На наш взгляд, это нарушает правила подведомственности, установленные КоАП РФ.

Так, исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности (рисунок).

При этом решения судов, как правило, основываются на проведении аналогии полномочий органов внутреннего государственного финансового контроля, осуществляющих контроль в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ, и органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок в соответствии с частью 3 этого закона (постановление Верховного суда Российской Федерации от 11 декабря 2018 года № 18-АД18-49, решения Курского областного суда от 10 января 2020 года № 21-7-АК/2020, от 10 января 2020 года № 21-5-АК/2020). Однако это совершенно нелогично, так как контрольные органы в сфере закупок в отличие от органов внутреннего государственного финансового контроля обладают достаточными полномочиями на проведение проверок в отношении муниципальных закупок и, соответственно, полномочиями по возбуждению и рассмотрению административных дел. На это обращено внимание и в вышеуказанном письме Минфина России, в котором отмечается, что действие положения пункта 3 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ не распространяется на контроль в сфере закупок, предусмотренный частью 8 данной статьи.

10 апреля 2019 года в Госдуму РФ внесен проект федерального закона (проект Федерального закона № 685434-7 «О внесении изменений в статьи 23.1 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»), которым предлагается наделить органы муниципального финансового контроля полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3 и частями 8–10 статьи 7.32 КоАП РФ за нарушения, допущенные при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Полномочиями по рассмотрению вышеуказанных дел предполагается наделить суды.

Таким образом, требуется максимальное ускорение внесения изменений в действующее законодательство, однако законопроект уже длительное время проходит процедуру согласования.