В сфере внутреннего государственного финансового контроля сложилась противоречивая правоприменительная практика: должностные лица получателей бюджетных средств привлекаются к административной ответственности за деяния, прямо не предусмотренные законом. Анализ нормативных актов и судебной практики выявляет расхождения между КоАП РФ, Бюджетным кодексом и ведомственными документами, что требует законодательных корректировок. Подробнее в статье Антона Юрьевича Долгова, главного специалиста-эксперта контрольно-ревизионного отдела в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и судебной системы Управления Федерального казначейства по Свердловской области, федерального судьи в отставке.

В настоящее время существует проблема административно‑правовой защиты правоотношений, которые возникают между территориальными органами Федерального казначейства и получателями бюджетных средств. Эти правоотношения связаны с исполнением бюджета по расходам с учетом бюджетных и денежных обязательств. Регулируются указанные вопросы статьей 219 Бюджетного кодекса и приказом Минфина России № 258н (далее — Порядок № 258н).

Расхождение норм КоАП РФ и ведомственного классификатора

Суть рассматриваемой проблемы состоит в следующем. Административно-правовая защита указанных правоотношений регламентирована положениями части 3 статьи 15.15.7 КоАП РФ. Статья устанавливает ответственность должностных лиц за нарушение более чем на десять рабочих дней получателем бюджетных средств сроков постановки на учет бюджетных и (или) денежных обязательств либо сроков внесения изменений в ранее поставленное на учет бюджетное и (или) денежное обязательство. Субъектом указанного административного правонарушения является должностное лицо получателя бюджетных средств. 19 декабря 2017 года Казначейство России утвердило классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере. В столбце «Описание нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере» указанного документа как объективная сторона данного состава административного правонарушения указано «Несвоевременное формирование сведений о бюджетном обязательстве или сведений о денежном обязательстве для представления в орган Федерального казначейства».

Объективная сторона состава административного правонарушения в соответствии с частью 3 статьи 15.15.7 КоАП РФ	Описание нарушения в соответствии с классификатором
Нарушение более чем на десять рабочих дней получателем бюджетных средств установленных сроков постановки на учет бюджетных и (или) денежных обязательств либо сроков внесения изменений в ранее поставленное на учет бюджетное и (или) денежное обязательство	Несвоевременное формирование сведений о бюджетном обязательстве или сведений о денежном обязательстве для представления в орган Федерального казначейства

Таким образом, содержащееся в классификаторе описание вышеприведенного нарушения не соответствует и противоречит содержанию объективной стороны в диспозиции части 3 статьи 15.15.7 КоАП РФ.

В то же время в соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. А согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В связи с изложенным несвоевременное совершение указанных в классификаторе действий не образует состав данного административного правонарушения и не является основанием привлечения к административной ответственности.

Однако в практике Федерального казначейства сложилась ситуация, когда должностных лиц получателей бюджетных средств привлекают к административной ответственности по части 3 статьи 15.15.7 КоАП РФ. При этом ответственность наступает за действия, которые хоть и указаны в классификаторе, но фактически не предусмотрены текстом самой правовой нормы. Эта практика подтверждается рядом судебных решений (постановления Верховного суда РФ от 2 ноября 2024 года № 18-АД24-49-К4, от 15 октября 2024 года № 69-АД24-15-К7, от 24 октября 2023 года № 83-АД23-8-К1, 83-АД23-7-К1 и другие).

Нормативное регулирование

Вместе с тем исполнение бюджета по расходам регламентировано положениями статьи 219 БК РФ. Так, исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), с соблюдением требований этой статьи (пункт 1) и предусматривает в том числе принятие и учет бюджетных и денежных обязательств (абзац 2 пункта 2). На получателя бюджетных средств возложены функции принятия бюджетных обязательств и внесения изменений в ранее принятые бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств (пункт 3). Также он должен подтвердить обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с распоряжениями и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (пункт 4). При этом на Федеральное казначейство возложены полномочия по контролю соответствия бюджетных и денежных обязательств установленным данной нормой требованиям и постановки их на учет (пункт 5).

Из названия изданного в соответствии с пунктами 1, 2, абзацем третьим пункта 5 статьи 219 БК РФ Порядка № 258н следует, что учет бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета осуществляется территориальными органами Федерального казначейства. Документ конкретизирует обязанности Казначейства России и получателей бюджетных средств при осуществлении учета бюджетных и денежных обязательств.

Так, пунктами 3, 5, 8, 9, 22 Порядка № 258н на получателя бюджетных средств возложены следующие обязанности:

1) формирование сведений о бюджетном обязательстве и сведений о его изменении (при отсутствии условия, возлагающего обязанность формирования сведений о бюджетном обязательстве на органы Федерального казначейства);

2) формирование сведений о денежном обязательстве (при отсутствии общего условия, возлагающего обязанность формирования сведений о денежном обязательстве на органы Федерального казначейства);

3) подписание вышеуказанных сформированных сведений усиленной квалифицированной электронной подписью;

4) направление сформированных сведений в орган Федерального казначейства.

На орган же Федерального казначейства пунктами 1, 11, 13, 13.1, 14, 18, 22, 24–26 Порядка № 258н возлагаются следующие обязанности:

1) проверка соответствия вышеуказанных сведений установленным законом требованиям;

2) постановка на учет бюджетных и денежных обязательств;

3) внесение изменений в бюджетные и денежные обязательства;

4) извещение получателя бюджетных средств о постановке (отказе в постановке) на учет вышеназванных обязательств.

Исходя из взаимосвязанных положений вышеприведенных пунктов Порядка № 258н, понятия «формирование сведений», «подписание сведений», «направление сформированных сведений», «проверка сведений», «постановка на учет обязательств», «внесение изменений в обязательства», «извещение получателя» тождественными не являются. Они подразумевают совершение различными лицами различных действий, комплекс которых в своей совокупности и составляет Порядок учета бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета. Таким образом, действия, составляющие объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15.15.7 КоАП РФ, статьей 219 БК РФ и Порядком № 258н, отнесены к компетенции территориальных органов Федерального казначейства, а не должностных лиц получателей бюджетных средств, которыми не могут быть совершены. Привлечение данных лиц к административной ответственности по указанной норме КоАП РФ осуществляется за действия (бездействие), которые не предусмотрены ее диспозицией. Иными словами, лица привлекаются к ответственности за деяния, в отношении которых административная ответственность законодательно не установлена. Такая практика свидетельствует об объективном вменении и противоречит положениям части 1 статьи 1.6 и части 1 статьи 2.1 КоАП РФ.