Андрей БЛИКАНОВ, специалист-эксперт Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики
Аудит эффективности – один из основных методов финансового контроля, позволяющий оценить эффективность управления финансовыми потоками и государственной собственностью, а также результативность налогового администрирования, выявить возможности улучшения реализации властных решений, выработать рекомендации по дальнейшим действиям.
Переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных расходов требует от контролирующих органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов, тем самым давая оценку эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти.
Однако единая методика осуществления государственного финансового контроля до сих по не разработана. Требуется соответствующая база для внедрения оценки эффективности использования государственных средств, дает о себе знать слабая реализация функций предварительного контроля, который носит во многом формальный характер и не подкреплен мерами по устранению выявленных недостатков. Следствием данной проблемы является сужение диапазона контроля за поступлением доходов в тот или иной бюджет, что в первую очередь сказывается на уровне его наполнения на последующий период.
Эффективность использования государственных средств может характеризоваться с разных сторон и включать, в зависимости от целей проверки, определение экономности и продуктивности использования, а также результативности деятельности по выполнению поставленных задач. Экономность означает достижение проверяемой организацией заданных результатов с помощью минимального объема государственных средств или наилучшего результата посредством заданного объема государственных средств и может определяться на основе сравнения объема затраченных средств на покупку ресурсов с аналогичным показателем предыдущего года или с аналогичным показателем других организаций. При этом организация должна произвести установленный объем продукции или предоставить необходимое количество услуг соответствующего качества.
Более трудной методической задачей является оценка социальной результативности, которая связана с выявлением конечного социального эффекта для общества в целом или определенной части населения, полученного в результате выполнения проверяемой организацией возложенных на нее функций и задач. Для этого необходимо наличие совокупности конкретных и количественно измеримых показателей, отражающих выполнение той или иной функции или задачи, а также характеризующих запланированные социальные результаты. Отсутствие таких показателей требует проведения дополнительной работы по созданию методик и критериев, на базе которых можно было бы оценить социальную результативность использования государственных средств.
Основой единой методики контроля, на наш взгляд, способен стать аудит эффективности, предполагающий главным образом проверку качества управления, а также разграничение понятий «контроль эффективности» и «эффективность контроля». На практике это позволит свести к минимуму число комплексных выездных ревизий и тематических проверок.
В российском законодательстве, в том числе региональном, отсутствуют определения целого ряда понятий, широко используемых в контрольной деятельности. В результате часто возникает терминологическая путаница, подтверждением чему являются выступления в периодической печати и на конференциях, когда каждый толкует термин «аудит эффективности» по-своему.
Эффективность финансового контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны, эффективность использования бюджетных средств, с другой – эффективность методов государственного финансового контроля. Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предполагает:
– организацию и контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
– определение целесообразности расходов и использования государственной собственности;
– оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов.
Таким образом, эффективность исполнения бюджета является ведущим показателем качества расходования государственных средств. Количественно эффективность бюджетной политики измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов.
Эффективность методов государственного финансового контроля в большей степени обусловлена системой его организации. Мерой эффективности служит отношение результата (эффекта проверки) к затратам, связанным с получением этого результата. При рассмотрении категории эффективности применительно к финансовому контролю выделяется одна методическая особенность, отличающая ее от категории эффективности применительно к производству.
Экономным является такое использование ресурсов, когда фактическая стоимость единицы ресурса будет меньше плановой либо меньше стоимости аналогичного ресурса, применяемого иными организациями для производства аналогичных услуг. Типичным примером экономности использования государственных средств является сокращение расходов на покупку товаров и услуг путем проведения конкурсов. Таким образом, экономной считается такая деятельность, при которой на приобретение необходимых ресурсов требуемого качества тратится меньше средств, чем, например, в аналогичный период предыдущего года.
Результативность использования государственных средств характеризуется степенью соответствия фактических результатов деятельности проверяемой организации запланированным и с учетом их двойственности также должна определяться с двух сторон: производственной (экономической) и социальной.
Необходимо научиться прогнозировать ситуацию с минимальными погрешностями, контролировать эффективность принимаемых решений с точки зрения экономической или социальной выгоды в настоящее время и в перспективе, даже если решения принимаются в рамках действующего законодательства. Это новый подход к государственному финансовому контролю, и он должен иметь соответствующее законодательное обеспечение, которого сегодня нет.
Разработкой методики аудита эффективности занимаются В. А. Жуков, Р. Е. Мешалкина, С. П. Опенышев, С. Н. Рябухин, А. Н. Саушин и др. Так, В. А. Жуков и С. П. Опенышев отмечают, что «общей целью единого механизма государственного финансового контроля является обеспечение четкого, бесперебойного функционирования каждого органа управления, каждого должностного лица, аппарата государственного управления в целом на основе соблюдения законодательства, определяющего их задачи, функции и правомочия».
В Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на девятом конгрессе ИНТОСАИ в октябре 1977 г., подчеркивается: контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономности расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем.
Аудит эффективности по всем основным параметрам контрольного мероприятия имеет более сложную методологию, требует проведения значительно больших по объему процедур, а также серьезных затрат времени и ресурсов по сравнению с традиционным финансовым аудитом, поскольку выбор тем и объектов аудита эффективности, их предварительное исследование и особенно формирование аудиторских доказательств требуют получения обширной информации и изучения множества документов и материалов.
Возникновение аудита эффективности, с одной стороны, является следствием процесса развития финансовой системы государства, а с другой – одним из факторов, способствующих ее реформированию в целях повышения эффективности управления государственными финансами. В процессе аудита эффективности применяются разнообразные аналитические и оценочные методы и процедуры, нередко проводятся различные опросы и анкетирование, которые требуют тщательной подготовки и значительного времени.
Полный цикл аудита эффективности включает этапы непосредственной организации и проведения аудита эффективности (планирование, проверка и подготовка отчета), а также этапы контроля использования результатов аудита (выполнение рекомендаций и определение полученного социально-экономического эффекта).
Критерии оценки эффективности можно рассматривать как качественные и/или количественные характеристики деятельности проверяемого объекта по использованию государственных средств, которые показывают, что должно быть в проверяемой сфере и какие результаты являются свидетельством эффективного расходования государственных средств.
Аудит эффективности, как правило, охватывает вопросы, имеющие огромное значение для общества, защищает финансовые интересы государства, позволяет определить причинно-следственные связи их несоблюдения, дает возможность своевременно внести предложения по устранению причин невыполнения установленных законодательством требований. Аудит эффективности не подменяет другие методы государственного финансового контроля; его востребованность как метода государственного финансового контроля особенно велика в той бюджетной системе, которая ориентирована на достижение конкретного конечного результата.
Как известно, формы финансового контроля, осуществляемого законодательными и представительными органами власти, установлены Бюджетным кодексом РФ. Исходя из сути определений, данных законодателем предварительному, текущему и последующему финансовому контролю, трактовать аудит эффективности в качестве особой или новой формы государственного финансового контроля достаточно трудно, однако, на наш взгляд, придание аудиту эффективности такого статуса все же необходимо.
С практической точки зрения аудит эффективности – сложная процедура, охватывающая значительные временные рамки и требующая, кроме всего прочего, высокого профессионализма кадрового состава контрольных органов.