Рауиль Газизович АБСОЛЯМОВ, заместитель министра финансов Свердловской области

Министерство финансов Свердловской области накопило значительный опыт осуществления контрольных мероприятий в отношении государственных бюджетных и автономных учреждений, выявления и квалификации нарушений, связанных с государственным заданием, а также применения к объекту контроля мер принуждения.

Претензии к учредителю

Отдельно остановимся на роли учредителя в процессе контроля за полнотой и достоверностью отчетности. Действия учредителя по организации предоставления государственных услуг четко определены законодательством. В частности, он обеспечивает частичный или полный возврат субсидии, если условия соглашения о предоставлении субсидии нарушены. Механизм возврата субсидии прозрачен: учредитель должен после проверки годового отчета подготовить заключение, на основании которого учреждение возвращает субсидию в бюджет, если фактически государственное задание исполнено в меньшем объеме, чем это предусмотрено, или с несоответствующим требованиям качеством. Но, как показывает наша практика, государственные органы, осуществляющие полномочия учредителей, получая от учреждений отчеты о выполнении государственного задания, зачастую не изучают документы, подтверждающие количественные показатели отчета, по сути, только сверяют плановую цифру с отчетной. Реализация контрольных функций Министерства финансов Свердловской области позволяет навести порядок в сфере предоставления государственных услуг. В регионе работает 530 бюджетных и автономных государственных учреждений, ежегодно орган внутреннего государственного финансового контроля проверяет не менее 20% от общего их числа.

В схематичном варианте алгоритм действий при проведении проверки полноты и достоверности отчетности бюджетных и автономных учреждений представлен на рисунке 1. Исходя из практического опыта, каждое контрольное мероприятие можно разделить на этапы (рисунок 2).

100 млн рублей подлежали возврату в бюджет по итогам проведенных в 2016–2018 годах проверок, выявивших нарушения, связанные с неисполнением государственного задания в 50 государственных учреждениях

Три группы нарушителей

Проанализировав в ходе проведенных контрольных мероприятий причины нарушений (невыполнение государственного задания и составление недостоверной отчетности), мы разделили субъекты контроля на три условные группы (рисунок 3).

1 Должностные лица учреждений первой группы ошибочно полагают, что они правильно и в полной мере выполнили государственное задание (неумышленные действия объектов контроля).

Например

При проверке учреждения социальной защиты населения было установлено, что учет услуги «социальное обслуживание в форме на дому» велся неправильно. Из объема указанной услуги не вычитались периоды, когда ее потребитель отсутствовал по месту проживания (находился на стационарном или санаторном лечении), причем периоды отсутствия гражданина подтверждались документально (заявлениями, билетами, путевками). Факт невыполнения учреждением государственного задания по услуге «социальное обслуживание в форме на дому» в установленном учредителем объеме был доказан. По результатам проверки рассчитан размер субсидии, подлежащей возврату в областной бюджет. Учредитель и само учреждение объем фактически предоставленной услуги не оспаривали. Тем не менее учреждение представило разъяснение учредителя о методике расчета объема исполнения государственного задания именно по этой услуге. Методика не учитывала вероятность наличия периодов, в которые потребитель не нуждался в оказании услуги. В данной ситуации учредитель тоже был заинтересован в устранении нарушения. Орган власти оперативно, до окончания финансового года, провел проверки исполнения государственного задания в других учреждениях подобного типа. Неправильный учет оказанных услуг социального обслуживания имел место еще в 15 государственных учреждениях. В результате учредитель подготовил соответствующие заключения и обеспечил возврат средств в областной бюджет.

2 Должностные лица учреждений второй группы халатно относятся как к выполнению государственного задания, так и к составлению отчета о его выполнении. При этом руководители учреждений второй группы не препятствуют проведению проверки и в дальнейшем организуют работу учреждения по выполнению государственного задания в соответствии с требованиями законодательства.

Например

Учреждение социальной защиты населения, оказывающее услугу по обеспечению отдельных категорий граждан специальной ортопедической обувью, вело учет оказанных услуг в единицах измерения «полупара», то есть каждый гражданин, бесплатно получивший пару ортопедической обуви, автоматически «получал» две услуги. По результатам проверки учреждению пришлось вернуть 50% субсидии, полученной на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

***

Например

Государственное учреждение здравоохранения за счет средств субсидии должно осуществлять медицинские осмотры спортсменов регионального уровня. В состав услуги входят первичный осмотр врача, медицинские манипуляции и проведение анализов, консультация и выдача заключения. Услуга предоставляется спортсменам нескольких муниципальных образований области, участвующим в соревнованиях регионального уровня. Однако фактически медицинский осмотр проходили только спортсмены населенного пункта, где расположено проверяемое учреждение здравоохранения. С целью обеспечить 100-процентный уровень предоставления государственной услуги и не возвращать остаток субсидии в размере невыполненного государственного задания учреждение организовало консультационные приемы детей, занимающихся в различных спортивных секциях муниципального уровня (без проведения полного комплекса обследования). Проверкой установлено, что полный состав услуги (полноценный медицинский осмотр) оказан в объеме не более 20% от утвержденного учредителем. Остальное количество услуг оказано в усеченном составе. При установлении размера субсидии, подлежащей возврату в бюджет исходя из расчета нормативных затрат, учтена нормативная стоимость врачебной консультации.

необычная услуга

Психоневрологический интернат для граждан престарелого возраста и инвалидов провел лекции о гармонии семейной жизни в рамках предоставления юридических услуг. При этом если на лекции присутствовало 80 пациентов интерната одновременно, то отчет содержал сведения о предоставлении 80 юридических услуг.

Например

Учреждению социальной защиты населения утверждена государственная услуга «предоставление отдельным категориям граждан мебели во временное пользование». Услуга заключается в обеспечении граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, комплектом мебели по месту их проживания. Меры к предоставлению такой услуги не принимались: не была определена потребность в ней граждан, не организован прием заявок на предоставление мебели. При подготовке отчета в количество оказанных услуг «по предоставлению мебели во временное пользование» включено количество посещений гражданами центра социальной защиты. Как пояснил руководитель учреждения, каждый посетитель обеспечивался предметом мебели во время ожидания в очереди на прием (то есть в период ожидания сидел на стуле). «Выполнив» таким образом государственное задание, учреждение в полном размере израсходовало субсидию на финансовое обеспечение выполнения государственной услуги.

3 Учреждения третьей группы (их должностные лица) сознательно идут на совершение нарушений, связанных с выполнением государственного задания и расходованием субсидии, и заведомо составляют недостоверную отчетность (умышленные действия). Именно в таких учреждениях имеют место противодействие контролерам, сокрытие документов, игнорирование требований. В дальнейшем эти учреждения обжалуют в суде решения контрольного органа. Несовершенство нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с государственным заданием, порождает возможность манипулировать показателями, характеризующими условия и формы выполнения услуг, нормативами затрат и содержанием (составом) государственной услуги. При этом в отдельных случаях учреждения и учредители действуют согласованно.

Например

При проведении контрольного мероприятия было установлено, что учредитель за один день до окончания текущего финансового года (30 декабря) внес изменения в государственное задание бюджетного учреждения, оказывающего населению широкий спектр государственных услуг. Вновь утвержденное государственное задание не изменяло показатели, характеризующие объем и качество государственных услуг, однако увеличило допустимое отклонение, в пределах которого госзадание считается выполненным, с 5 до 10%. При этом государственное задание в установленных пределах 5-процентного отклонения не было выполнено, что влекло за собой возврат в областной бюджет остатка субсидии в сумме 48 миллионов рублей. Изданный учредителем приказ позволил учреждению не возвращать в бюджет указанные средства и распределить их в качестве годовой премии руководству организации.

Спор о законности приказа был рассмотрен в суде, решением которого он признан незаконным. Суд подтвердил, что утверждение государственного задания в последние дни отчетного периода противоречит правовой природе государственного задания, так как период его исполнения исчерпан. В противном случае это означало бы выдачу задания без необходимости его исполнения, что не соответствует принципам бюджетного законодательства. В результате в бюджет взысканы средства в размере 48 миллионов рублей. Подписавший приказ руководитель государственного органа, осуществляющего функции учредителя, привлечен к административной ответственности по статье 15.15.15 КоАП РФ за нарушение порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания.

Важно

Должностные лица учреждений, пытаясь при предоставлении отчета скрыть невыполнение государственного задания, в принципе идут двумя путями: или просто вносят в бланк отчета недостоверные цифры (при этом документы учета содержат реальные достоверные сведения), или используют различные способы увеличить количество оказанных услуг — от приписок до указания вымышленных лиц, якобы получивших государственные услуги.

Возврат средств

Возврату в бюджет, как правило, подлежат значительные суммы. В случаях, когда нарушение совершено неумышленно, используются полномочия учредителей по возврату средств по более мягкому варианту, чем это было бы регламентировано предписанием контрольного органа. В случае отсутствия в учреждении источников для возврата средств он осуществляется в течение периода, необходимого для полного возмещения излишне израсходованных средств субсидии, в соответствии с соглашением между учредителем и учреждением и графиком, предусматривающим перечисление средств в бюджет ежемесячно равными долями до полного возмещения. При этом процесс полного возмещения находится под контролем Министерства финансов Свердловской области.

Предлагаем внести изменения

Учитывая актуальность проблемы реализации контрольных полномочий при проверках государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений необходимо внести в КоАП РФ и Бюджетный кодекс следующие изменения:

1. Предусмотреть административную ответственность за невыполнение учреждениями планов финансово-хозяйственной деятельности (в соответствии с их обоснованием).

2. Расширить перечень бюджетных нарушений, признав нарушение автономным (бюджетным) учреждением условий предоставления (расходования) субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным нарушением.

В целях профилактики

Анализ выявленных Министерством финансов Свердловской области нарушений позволил сформулировать ряд предложений для внесения изменений в нормативный правовой акт области, регулирующий Порядок финансового обеспечения выполнения государственного задания. Предложения контрольного органа были учтены, региональный порядок откорректирован и усовершенствован.

В 2017 году в порядок внесены изменения, связанные с максимально возможным (допустимым) отклонением, в пределах которого государственное задание считается выполненным. В частности, предусмотрено, что в государственном задании могут быть установлены допустимые (возможные) отклонения в процентах от установленных показателей качества и (или) объема. Значения указанных показателей не подлежат изменению в текущем году. Установлено единое максимально допустимое (возможное) отклонение в размере 5%, в пределах которого государственное задание считается выполненным.

Кроме того, органы, исполняющие полномочия учредителей бюджетных и автономных учреждений (в сфере образования, социальной защиты, здравоохранения) в 2017–2018 годах разработали правовые акты, регламентирующие порядки учета оказываемых государственных услуг. Эти порядки позволяют обеспечить прозрачность оказания услуг и не допускают двойных толкований норм законодательства. В целях профилактики нарушений учредители ежегодно проверяют более 50% своих подведомственных учреждений на предмет фактического выполнения государственного задания.

Следует отметить, что благодаря принятым мерам количество нарушений при исполнении государственных заданий, связанных с ошибками, практически сводится на нет. Таким образом, существующая проблема правового регулирования деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля в части реализации полномочий по контролю за полнотой и достоверностью отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий на практике разрешается путем реализации следующих мер:

• создания единого поля взаимодействия с учредителями и главными распорядителями бюджетных средств;
• определения единых подходов к осуществлению контроля (работа по сценарию, где «роли» контролеров распределены и не дублируются, субъекты контроля не выходят за рамки полномочий, но взаимодействуют для достижения единой цели);
• своевременного принятия управленческих решений в целях минимизации последствий принудительных мер и реализации превентивной функции.

Как проверить целевое использование?

По нашему мнению, при проверке отчетности об исполнении государственных заданий контролеры должны иметь возможность проверить также целевое использование средств, выделенных учреждениям в виде субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Автономные и бюджетные учреждения, не являясь участниками бюджетного процесса, получают из бюджета средства на основании соглашения о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания. Вместе с тем согласно положениям бюджетного законодательства после списания в установленном порядке бюджетных субсидий с единого счета бюджета и их зачисления на счета учреждений субсидии теряют статус средств бюджета. Соответственно, на указанные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе положения о применении бюджетных мер принуждения (письмо Минфина РФ от 23 мая 2014 года № 02-03-11/24579). Единственным признаком целевого расходования средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания является направленность расходов на выполнение государственного задания. Однако это, по сути, расходы на содержание учреждения, финансовое обеспечение выполнения его функций. В связи с этим на практике использование средств субсидии на выполнение государственного задания квалифицировать как нецелевое невозможно. Расходование средств субсидии на выполнение государственного задания осуществляется в соответствии с планами финансово-хозяйственной деятельности. Между тем практика контроля за выполнением государственного задания показывает, что зачастую в бюджетных и автономных учреждениях образуется экономия средств, выделенных на государственное задание, которую учреждения расходуют по своему усмотрению, нередко с нарушением установленных норм и правил. Так, при проверке учреждения было установлено, что в течение года образовывалась значительная экономия средств, предусмотренных планом финансово-хозяйственной деятельности на оплату труда. При этом причиной экономии являлся существенный некомплект штатной численности. В связи с наличием экономии учреждение ввело дополнительное премирование, не предусмотренное нормативными актами. Более того, премии в существенных размерах выплачивались в основном руководящему составу учреждения при невыполнении государственного задания на протяжении всего года.

По нашему мнению, введение ответственности за невыполнение планов финансово-хозяйственной деятельности (в соответствии с их обоснованием) не только позволит органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля оценивать целевое использование средств, выделенных на финансовое обеспечение государственного задания, но и повысит ответственность учреждений за качественное обоснование своих расходов.

Более того, дальнейшее развитие и совершенствование мер ответственности за неисполнение государственного задания нами видится в придании данному нарушению статуса бюджетного нарушения.