Максим Георгиевич РЫЧАГОВ, аудитор Счетной палаты Владимирской области

Как оценивать результаты деятельности органов власти и эффективность бюджетных расходов? Сегодня мы продолжаем тему, которую начали в прошлом году в журнале «Финконтроль», № 4.

Сначала были цели

Системы индикаторов состояния и развития различных сфер жизнедеятельности: социальной, экономической, бюджетной и экологической — все чаще ложатся в основу эффективного информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности. Очевидно, что данные индикаторы (критерии) должны также служить для контроля и оценки уровня достижения органами государственной власти приоритетных целей и ориентиров социально-экономического развития как страны, так и отдельного региона. Для этого должна быть сформирована соответствующая сводная система показателей. Но прежде всего необходимо сформулировать и систематизировать собственно цели и задачи социально-экономического развития страны или субъекта РФ. Сформированы они могут быть на основе положений Конституции РФ, национальных проектов, стратегий развития субъектов РФ, государственных программ социального и экономического развития и иных программных документов.

Система целей должна описывать качественные и количественные характеристики целевого состояния социально-экономической системы к концу определенного периода.

Достижение большинства характеристик может и не быть результатом прямого регулирования со стороны органов власти. Так, в условиях демократического общества роль органов власти в достижении большинства целей социально-экономического развития состоит в создании необходимых условий для развития субъектов рынка и гражданского общества, обеспечивающих своей деятельностью достижение поставленных целей. Но поскольку условия, в которых действуют субъекты рынка и гражданского общества, являются результатом деятельности органов власти, то и ответственность за достижение целевых значений всех указанных показателей также лежит на этих органах.

Качество жизни как критерий

Удивительно, но критерии оценки результатов деятельности власти даны еще в «Слове о житии святого благоверного князя Дмитрия Донского»*. Мир и тишина как условия, более других способствующие нормальной жизни человека, — вот практическая цель власти. Акцент деятельности государственной власти должен сместиться на удовлетворение потребностей гражданина и в соответствии с указом Президента РФ № 204. Таким образом, качество жизни населения вполне может быть критерием оценки эффективности деятельности органов власти.

^* «Красноречие Древней Руси». М., 1987, с. 135–143. «И бысть тишина в Русьской земли». «Великое княжение свое вельми укрепих, мир и тишину земли Русьской сотворих, отчину мою, которую дал мне Бог и родители мои, с вами соблюдох».

Внимание, опасная зона

Субъект РФ, так же как и страна в целом, — сложная система, включающая в себя ряд сфер: социоэкономическую, финансовую, социокультурную, демографическую, экологическую и др. В свою очередь, эти сферы представляют собой совокупность различных отраслей жизнедеятельности. Необходимо отслеживать и контролировать ряд ключевых для каждой сферы или отрасли показателей — индикаторов (критериев) ее состояния, особенно в нестандартных или кризисных ситуациях. Такие показатели должны характеризовать жизненно важные социально-экономические процессы в регионе, нарушение нормального течения которых ведет к возникновению рисковых ситуаций.

Например, для устойчивого производственно-экономического развития одним из таких индикаторов является соотношение долей отечественных и импортных продуктов на рынке продовольствия. Доля последних, с точки зрения экономической безопасности страны и субъекта РФ, не должна превосходить 25%. Превышение этого порога влечет за собой продовольственную зависимость региона, увеличивая вероятность его дестабилизации, а также целый комплекс других острых социально-политических последствий.

Определимся с понятиями

Целевой ориентир — численное значение показателя, характеризующее целевую установку на среднесрочную перспективу развития. Целевые ориентиры не являются плановыми значениями.

Пороговое значение — предельно-критическая величина показателя, характеризующая границу между безопасной и опасной областями функционирования какой-либо сферы и сигнализирующая о необходимости неотложного вмешательства органов государственной власти для коррекции ситуации.

К чему стремимся?

Помимо вопроса, чего допускать нельзя, логичен и актуален также вопрос, к чему следует стремиться. Чтобы ответить на него и иметь возможность дать сравнительную оценку текущего состояния какой-либо сферы или отрасли жизнедеятельности региона, спрогнозировать его развитие, целесообразно использовать стандартное, а еще лучше — целевое значение того же показателя, то есть целевой ориентир. Такое значение соответствует некоторой установленной норме относительно благополучного состояния процесса. Нормы или стандарты вырабатываются современной наукой, отечественной и мировой практикой.

Например, одним из социоэкономических стандартов считается рост реальных денежных доходов населения на 15% за пять лет^[1]. За период 2014–2018 годов реальные располагаемые доходы населения России сократились на 11%^[2] (по итогам 2018 года доходы населения находятся на уровнях 2009–2010 годов^[3]). Социально-экономическая сфера характеризуется также ожидаемой средней продолжительностью жизни при рождении. За стандарт здесь принимается значение 70–75 лет^[4]. Текущее значение данного показателя в 2017 году составило 72,7 года^[5]. Суммарный коэффициент рождаемости показывает, сколько в среднем детей родила бы одна женщина на протяжении всего репродуктивного периода (от 15 до 50 лет) при сохранении повозрастной рождаемости. Для простого замещения поколения родителей их детьми этот показатель должен быть не менее 2,15, то есть 215 рождений на 100 женщин. В 2017 году суммарный коэффициент рождаемости составил всего 1,62^[6].

Информационно-аналитические системы в помощь

Установленные пороговые и целевые значения показателей социально-экономического развития региона важнейшее значение приобретают при создании информационно-аналитических систем поддержки принятия управленческих решений. Данный подход достаточно широко используется в мировой практике, например странами Европейского союза применяются индикаторы в рамках программы "На пути к устойчивому развитию на местном уровне: общеевропейские индикаторы устойчивости«^[7].

За последнее время ряд субъектов РФ также предприняли попытки формирования перечня показателей состояния региона. Например, Правительство Москвы, еще в 2000 году утвердив своим постановлением от 22 августа 2000 года № 654 Концепцию безопасности Москвы, исходило из жизненно важных интересов каждого жителя, действующих на законных основаниях коллективов и города в целом. В концепции детально рассматривались возможные негативные тенденции в жизнедеятельности города — «угрозы безопасности Москвы» (террористические угрозы, криминальные угрозы, угрозы коммунально-бытового и жилищного характера, техногенные, военные, природные, экологические, экономические угрозы, угрозы эпидемиологического, социального, политического характера т. д.)

Концепция предусматривала установление 15 порогов (пределов нарастания этих угроз) для целого спектра сфер жизнедеятельности города (таблица).

Таблица. Пределы нарастания угроз, установленные Концепцией безопасности Москвы

Наименование показателя	Значение, в год
Уровень падения промышленного производства	30–40%
Доля импортных продуктов питания	30%
Доля экспорта высокотехнологичной продукции	10–15%
Доля от валового продукта ассигнований на науку	2%
Соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения	10:1
Доля населения, живущая за порогом бедности	10%
Соотношение минимальной и средней зарплаты	1:3
Уровень зарегистрированной и скрытой безработицы	8–10%
Ожидаемая продолжительность жизни населения	65–70 лет
Суммарные поступления от экологических платежей (в % от валового продукта)	5%
Предохранительные затраты на экологию в валовом продукте	5%
Уровень преступности (количество преступлений на 100 тысяч человек населения)	5–6 тысяч
Уровень потребления алкоголя	8 л абсолютного алкоголя на 1 чел.
Доля граждан, выступающих за кардинальное изменение политической системы	40%
Уровень доверия населения к органам власти	20–25%

В настоящее время указанные пороговые показатели нашли свое отражение в Государственной программе города Москвы «Безопасный город» на 2012–2018 годы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 23 сентября 2011 года № 443-ПП.

Сформировать систему: практический аспект

Логичен вопрос: а как же должна быть организована работа по формированию критериальных оценок для важнейших социально-экономических процессов, происходящих под влиянием органов государственной власти?

Первый путь — определение состава показателей, целевых ориентиров и пороговых значений может быть произведено на основании многократной экспертной оценки.

Остановимся кратко на методических подходах к разработке системы критериев оценки социально-экономического развития региона. Прежде всего разработку такой системы критериев необходимо осуществлять легитимно и коллегиально. Приоритет должен быть отдан использованию комплексных методов системного и экспертного анализа. Естественно, там, где это возможно, необходимо использовать результаты аналитических расчетов.

Состав системы критериев оценки социально-экономического развития целесообразно обосновывать на период, соответствующий среднесрочному планированию, то есть на срок от трех до пяти лет. По истечении этого срока система критериев должна пересматриваться.

Разработку системы критериев можно проводить в два этапа:

1 На первом этапе нужно определить оптимальный по количеству и содержанию состав системы критериев оценки социально-экономического развития.

2 На втором — попытаться обосновать численные значения целевых ориентиров и пороговых значений для отобранных в систему критериев показателей.

Исходной информацией для решения задачи первого этапа может стать перечень из стандартных показателей, которые детально характеризуют все сферы социально-экономического развития, приводимых в сводных сборниках Росстата. В то же время, изучение зарубежного и отечественного, в том числе регионального (Москвы, Самарской, Томской областей, Санкт-Петербурга и др.), опыта показывает, что необходимо стремиться не допускать избыточность показателей в системе критериев социально-экономического развития. Как правило, за рубежом и в РФ количество показателей не опускалось ниже 15–20. При этом отбираемые показатели должны быть хорошо знакомы специалистам и населению, более того, они должны быть общепризнанными.

Для решения задачи второго этапа параллельно нужно решить две подзадачи. По тематике отобранных ранее критериев эксперты могут найти прототипы целевых ориентиров и пороговых значений путем изучения нормативно-правовых актов, стандартов, ГОСТов, научно-технической и учебной литературы, зарубежных, федеральных и региональных СМИ. Одновременно с этим можно произвести построение динамических временных рядов для всех отобранных показателей, за последний 10—12-летний период. Затем, при условии сохранения наблюдаемой динамики, необходимо построить статистические модели соответствующих процессов. Среди возможных вариантов выбирается та модель, которая обеспечивает минимальную среднеквадратическую ошибку (ошибка прогноза меньше среднеквадратического отклонения на тестовой выборке реальных данных). Предположительно для прогноза в итоге будут использованы экспоненциальное сглаживание и линейный тренд.

Таким образом, будет получена, с одной стороны, спрогнозированная на среднесрочный период динамика критериев оценки развития, а с другой — установленные или общепризнанные на соответствующем уровне целевые ориентиры или пороговые значения (индикаторы безопасности) данных критериев.

Второй путь, который можно предложить, — это поиск корреляционных зависимостей в рамках информационно-аналитических комплексов. Подобный комплекс — «Внешний государственный финансовый контроль» — разработан Счетной палатой Владимирской области с участием ученых Владимирского государственного университета.

Мы в сотрудничестве с территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Владимирской области на основании вышеизложенных методических подходов разработали перечень критериев оценки эффективности социально-экономического развития субъекта РФ. Этот перечень уже на протяжении последних десяти лет доказывает свою работоспособность и является актуальным для использования в программном блоке автоматизированного рабочего места «Руководитель» региональной информационно-аналитической системы «Внешний государственный финансовый контроль». Приложение «Руководитель» позволяет проводить анализ данных на основании сформированного заранее шаблона, который включает в себя как табличное представление информации, так и графическое.

Важной составляющей системы является функция поиска корреляционных зависимостей в базе данных. Разработана подсистема скрытого экспорта данных из базы данных в среду MS Office Excel^® для применения предоставляемого ею функционала при расчете корреляционных матриц. В рамках этой задачи был расширен механизм вычислений, позволяющий использовать в выражениях любые формулы MS Office Excel^®.

Как заявлял основатель кибернетики Норберт Винер, «действенно жить — это значит жить, располагая правильной информацией», поэтому представляется целесообразным повысить в перспективе статус системы критериев оценки социально-экономического развития на основе правовых норм. Это позволит получать необходимую информацию для принятия наиболее правильных решений, выявления резервов для мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования, усиления контроля за их освоением, то есть позволит в полном объеме реализовать концепцию «прозрачного бюджета».

---

^[1] Яковлев В. А. Концепции, методы и модели повышения эффективности управления мегаполисом (агломерацией) в современных условиях. М., 1999.

^[2] .gks.ru/free_doc/doc_2018/info/oper-12-2018.pdf.

^[3] investorschool.ru/realnye-doxody-naseleniya-rossii-dinamika-s-2000-po-2017.

^[4] Экономическая безопасность: Производство — Финансы — Банки. Под ред. В. К. Сенчагова. М., 1998, с. 621.

^[5] fedstat.ru/indicator/31293.do.

^[6] fedstat.ru/indicator/data.do?id=31517.

^[7] На пути к устойчивому развитию на местном уровне: общеевропейские индикаторы устойчивости. Технический отчет. Люксембург, 2001.