Аудит в сфере закупок

Об опыте муниципальных контрольно-счетных органов по проведению аудита в сфере закупок рассказывают председатель Контрольно-счетной палаты города Краснодара Людмила Ивановна Балашева и начальник отдела аудита закупок Юлия Викторовна Томилко.

Аудит в сфере закупок — это уникальное полномочие контрольно-счетных органов, которое дает возможность комплексно рассмотреть процесс закупок для муниципальных нужд, выявить проблемы, причины нарушений и недостатков, добиться их устранения.

МКСО осуществляют данное полномочие как путем проведения отдельного аналитического мероприятия, так и в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, которые дополняют друг друга и дают целостную картину управления процессом закупок в муниципальном образовании.

На 1 января 2020 года на территории РФ создано 2159 муниципальных контрольно-счетных органов. Из них более 70% имеют численность до трех человек, в четвертой части этих 70% работает один человек. При таком штате задача по исполнению полномочия по аудиту закупок невыполнима.

Для эффективной работы муниципальных КСО в сфере аудита закупок необходима единая методология и единое понимание сущности аудита. В соответствии с законодательством стандарты проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами самостоятельно, но основой для методической работы муниципальных КСО являются прежде всего нормативные документы СП РФ:


Президиум Союза МКСО утвердил четыре комплекта методических рекомендаций в сфере аудита закупок, они опубликованы в реестре типовых методических материалов, утвержденных президиумом Союза МКСО. Они расположены на портале Счетной палаты РФ и КСО РФ в разделе Союз МКСО.

Внимание!

При анализе целесообразности, помимо выявления расходов на закупки, не способствующих достижению целей муниципальных программ, не менее важно выявить факты, когда расходы на закупки заведомо недостаточны для достижения целей программ.

Аудит в сфере закупок не должен подменяться проведением точечных проверок лишь законности отдельных фаз закупочного процесса. Важно проанализировать информацию по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам, причем по всем перечисленным в части 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ шести направлениям: законность, обоснованность, целесообразность, своевременность, эффективность, результативность расходов на закупку.

Для аудита в сфере закупок КСП Краснодара использует информацию из различных источников: единая информационная система, региональная информационная система, СПАРК-маркетинг, АС «Бюджет» (разработчик — НПО «Криста»), ответы заказчиков на запросы КСО. Особенно ценную информацию, в том числе для проверки достоверности данных ЕИС, оценки своевременности исполнения контрактов, можно получить из АС «Бюджет».

Анализ деятельности муниципальных КСО в рамках аудита закупок, проведенный Союзом муниципальных контрольно-счетных органов, показал, что большинство палат выявляют однотипные нарушения как при организации, планировании закупок, так и при исполнении контрактов.

Наиболее распространенные нарушения:

  • несоблюдение порядка формирования контрактных служб;
  • отсутствие у специалистов контрактной службы необходимого образования;
  • нарушения при проведении централизованных закупок;
  • отсутствие разграничения обязанностей и ответственности работников контрактной службы;
  • некачественное планирование закупочной деятельности (избыточное/недостаточное, несвоевременное);
  • нарушения порядка формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок, порядка его размещения в открытом доступе;
  • нарушения при определении и обосновании Н(М)ЦК;
  • нарушения правил нормирования в сфере закупок;
  • нарушения при выборе способа определения поставщика;
  • искусственное дробление закупки;
  • непредставление, несвоевременное представление информации или документов, подлежащих включению в реестр контрактов;
  • внесение изменений в контракт с нарушением требований, установленных законодательством;
  • нарушения порядка расторжения контрактов;
  • отсутствие экспертизы результатов, предусмотренных контрактом;
  • приемка и оплата поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, не соответствующих условиям контрактов;
  • несвоевременное проведение претензионной работы;
  • осуществление заказчиками закупок у СМП в объеме менее 15% СГОЗ и другие.

Общим недостатком муниципальных заказчиков является то, что они, обладая информацией о ЛБО планового периода, заранее не планируют закупки.

Результаты аудита закупок ежегодно рассматриваются на семинарах-совещаниях с участием курирующих вице-мэров и руководителей заказчиков.

КСП Краснодара при осуществлении аудита в сфере закупок ежегодно проводит:

  • обследование результатов закупок, достижения целей осуществления закупок в Краснодаре за истекший год;
  • 3–4 тематических экспертно-аналитических и (или) контрольно-ревизионных мероприятия по отраслям (образование, культура, физкультура и т. д.), а также проверки крупнейших заказчиков.

В заключениях по результатам экспертизы проекта бюджета, внешней проверки отчета об исполнении бюджета, ежеквартального мониторинга исполнения бюджета мы также формируем раздел, описывающий ситуацию с закупками в муниципальном образовании через призму аудита закупок. Результаты обследования и аудита закупок ежегодно рассматриваются на семинарах-совещаниях с участием курирующих вице-мэров и руководителей заказчиков.

При осуществлении аудита в сфере закупок за год в целом по муниципальному образованию КСП проводит анализ результатов всех видов контроля в сфере закупок для муниципальных нужд.

Мы запрашиваем информацию контрольных органов, осуществляющих контроль в сфере закупок, муниципальных заказчиков для того, чтобы понять, какие меры срабатывают на упреждение нарушений, а какие не были использованы. Совместно проводим работу над ошибками, определяем наиболее рисковые зоны для контроля, согласовываем позиции и вырабатываем подходы для усовершенствования деятельности как по организации и осуществлению закупок, так и по надзору. Эта форма работы показала свою эффективность, поскольку совместно выработанные алгоритмы исполняются охотнее. А органы МСУ, которым мы указываем на недостатки и объясняем их суть, находят возможность улучшить ситуацию.

Муниципальные закупки в Краснодаре составляют 50% расходов бюджета — около 16–18 миллиардов рублей в год. Это значительный объем, и проводить аудит закупок сплошным методом не представляется возможным. На помощь приходит риск-ориентированный подход к планированию.

Для повышения эффективности мероприятий аудита закупок мы применяем риск-ориентированное планирование. Для этого используем специальную программу — СПАРК-маркетинг (модуль «Контроль»), которая дает возможность выявлять сомнительные закупки по множеству индикаторов. В частности, в поле зрения КСП попадают закупки, которые имеют следующие характеристики:

  • цена победителя не минимальна;
  • не допущен участник с минимальной ценой;
  • контракт завершен позже срока;
  • незначительное снижение Н(М)ЦК при нескольких допущенных участниках (что может являться косвенным признаком сговора);
  • наличие жалоб в ФАС;
  • слишком короткий срок выполнения работ по контракту и другие.

Договор на использование программы мы заключаем с её правообладателем непосредственно на период проведения аудита закупок помесячно. Кроме того, программа позволяет сформировать отчеты об индикаторах сомнительных закупок за год по всем крупнейшим заказчикам и использовать их по мере необходимости.

Одна из причин несостоявшихся аукционов — укрупнение заявок, так как большие объемы отпугивают многих предпринимателей

При проведении ежегодного мероприятия — обследования результатов закупок, достижения целей закупок в городе Краснодаре проводится анализ структуры закупок в разрезе способов осуществления. Результаты анализа представляют интерес для руководства города, поскольку дают возможность поставить определенную задачу по преимущественному использованию тех или иных способов закупки перед заказчиками.

Например, в 2019 году на 8,3% выросла доля закупок способом открытого аукциона и достигла 64,3%. Однако наблюдался существенный рост доли несостоявшихся конкурентных процедур до 83,7%. Одна из причин несостоявшихся аукционов — укрупнение заявок, так как большие объемы отпугивают многих предпринимателей. Потом, они, как правило, вынуждены работать у победителей закупки, но уже на условиях субподряда и на значительно худших условиях.

Рисунок 1

Слайд14.PNG

При анализе (с использованием специальной программы) фактических контрактов, заключенных заказчиками Краснодара, выявлена прямо пропорциональная зависимость между количеством участвующих заявок и достигаемой экономией средств местного бюджета.

Так, при количестве участвующих заявок менее двух по значительной доле конкурентных процедур экономия не превышает 1% (701 контракт на сумму 7,7 миллиарда рублей). При количестве участвующих заявок более шести, экономия превысила 25–50%. Результаты этого анализа впечатляют и координаторов муниципальных программ, и руководство города, поскольку это не научные выкладки, а реалии нашего города.

Рисунок 2

Слайд15.PNG

Выявлена также зависимость между суммами лота (и контракта) и достигаемой в результате конкурентных процедур экономией. Так, при сумме лота до 100 тысяч рублей в среднем экономия достигает 30%, при сумме более 100 миллионов рублей — не превышает 3%.

Своевременное выявление излишне запланированных ассигнований на закупки, рисков неосвоения ассигнований на закупки трудно переоценить, поскольку в течение года все еще имеется возможность их передвинуть на другие цели.

Рисунок 3

Слайд16.PNG

Палата ежеквартально в рамках мониторинга исполнения местного бюджета проводит анализ своевременности расходов на закупки. Спецификой бюджетного процесса в муниципальных образованиях является существенное увеличение расходов на закупки в течение года по сравнению с первоначально запланированной величиной, в том числе вследствие поступления субсидий из регионального бюджета. Так, в 2020 году совокупный годовой объем закупок (СГОЗ) за девять месяцев 2020 года увеличился на 2,6 миллиарда рублей (или 15,5%).

Своевременное выявление излишне запланированных ассигнований на закупки, рисков неосвоения ассигнований на закупки трудно переоценить, поскольку в течение года все еще имеется возможность их передвинуть на другие цели. Ведь необеспеченные потребности есть в каждом городе. Представленный на рисунке 3 график дает возможность наглядно видеть риски в достижении целей закупок для муниципальных нужд в целом по городу, причем на каждом этапе закупочного процесса. Данная информация ежеквартально доводится до главы города и городской Думы Краснодара для своевременного принятия управленческих решений.

Факторы, снижающие эффективность аудита в сфере закупок

1. Нестабильность работы единой информационной системы в сфере закупок. zakupki.gov.ru. Результаты аудита закупок, по данным сайта, будут иметь большую погрешность из-за низкой дисциплины заказчиков (акты, платежные поручения размещаются несвоевременно). При этом заказчики не заинтересованы в уточнении данных на сайте, так как есть риск привлечения к административной ответственности не виновного в неразмещении информации (так как по этому нарушению истекли сроки привлечения к ответственности), а внесшего достоверные данные на сайт за несвоевременное размещение информации.

2. Отсутствие в законодательстве определений целесообразности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки.

3. Неразрешенное противоречие части 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ и статьи 34 Бюджетного кодекса РФ в понятиях «эффективность» и «результативность».

4. Утвержденные Методические указания по проведению аудита в сфере закупок регламентируют (преимущественно) проверку законности. Алгоритм оценки целесообразности, своевременности и результативности расходов на закупки отсутствует.

5. Отсутствуют единые подходы к определению мероприятия по аудиту закупок. В практике допускается проведение мероприятий с «элементами аудита» закупок, однако понятие «элементов аудита» не определено методически.

6. Поскольку у муниципальных КСО отсутствует полномочие по составлению протоколов по результатам аудита в сфере закупок, материалы проверок передаются в орган, уполномоченный на контроль по части 3 статьи 99 Закона № 44-ФЗ. При этом отсутствует утвержденный порядок взаимодействия между муниципальными КСО и региональными органами, уполномоченными на контроль при предоставлении информации о нарушениях, а также утвержденные требования к оформлению документов. Разработка таких документов позволит существенно повысить эффективность взаимодействия и, соответственно, аудита в сфере закупок.


Чтобы прокомментировать материал, необходимо зарегистрироваться.