Главная задача системы внутреннего контроля «Росатома» состоит в предоставлении руководству госкорпорации и предприятий атомной отрасли своевременной, достоверной и полной информации о состоянии дел в подконтрольных областях для принятия мер, обеспечивающих разумные гарантии достижения поставленных целей.

Павел Анатольевич ТИХОМИРОВ,
председатель Центрального арбитражного комитета госкорпорации «Росатом»

Многослойность контроля

Система внутреннего контроля и аудита (далее — ВКиА) госкорпорации «Росатом» состоит из взаимодополняющих сфер защиты производственной деятельности атомной отрасли (рисунки 1, 2) от рисков потерь как материальных, так и нематериальных активов, а также от рисков срывов выполнения государственных программ и достижения производственных целей.

1,2 трлн

рублей — сумма закупок, осуществленных в 2015 году предприятиями атомной отрасли. Проведено 68,6 тысячи открытых процедур. 2% суммы приходится на закупки за счет федерального бюджета, 81% — на закупки, попадающие под нормы Закона № 223‑ФЗ, 17% — на корпоративные закупки

1

По разным экспертным оценкам, около 80% всех контрольных функций входит в полномочия и задачи менеджмента. Это так называемые контроли, встроенные в бизнес-процессы. Только до 20% контроля осуществляется непосредственно внутренними контролерами предприятий (там, где они есть). Если же служба внутреннего контроля в организации отсутствует, то всю нагрузку по проверке соответствия конкурсной документации, закупочных процедур планам и целям закупок, а также нормативным актам несут сами исполнители, то есть в нашем случае закупщики. Например, разработанная закупочная документация должна проверяться самими закупщиками на соответствие Закону № 223‑ФЗ и отраслевому положению о закупках до ее публикации. Ведь если в документации были допущены ошибки и нарушения, это может вызвать жалобы поставщиков или создаст почву для недобросовестных действий комиссии при оценке участников и определении победителей торгов. Контроль в бизнес-процессе закупок позволяет предотвратить появление нарушений до начала публичных действий: до публикации документации, протоколов, заключений договоров и т. п.

2

Однако самого себя контролировать трудно. Исполнитель весьма редко признает свои ошибки, считая нарушения допустимыми отклонениями. Чувство ответственности за нарушения в таком случае будет ослабевать, что может привести к их рецидиву, ухудшению качества проведения процедур закупок и финансовым потерям. Подразделения контрольно-ревизионной деятельности (далее — КРД) включаются в контроль уже после того, как бизнес-процесс завершился. То есть они контролируют постфактум и выявляют совершенные нарушения. Важное значение в постконтроле имеет выявление виновных в нарушениях и применение к ним мер ответственности. Это создает действенный дисциплинирующий эффект, распространяющийся на весь бизнес-процесс, и является профилактикой повторных нарушений.

3

Следующий слой контроля формируется внутренним аудитом, в задачи которого входит не столько выявление нарушений в хозяйственной деятельности, сколько определение недостатков в самих бизнес-процессах. Риск-ориентированный аудит внутренних локальных нормативных актов, регламентов, а также оценка их соответствия реальным бизнес-процессам позволяют выявить потенциальные отклонения, скрытые резервы (времени, материальных, финансовых и трудовых ресурсов) и выработать рекомендации по снижению наступления рисков невыполнения производственных планов и недостижения бизнес-целей.

Определимся с понятиями

Заинтересованные стороны — это те, кому выгодно соблюдение установленных правил поведения. Если эти правила открытые, т. е. публично доступны, как, например, законодательство, то заинтересованными сторонами, помимо власти, которая его формировала, является население, попадающее под юрисдикцию этого законодательства. В отношении локальных нормативных актов (ЛНА) организации в их соблюдении заинтересованы прежде всего руководитель и акционеры, в цели которых входит получение прибыли от деятельности организации, а значит, недопущение неэффективного использования средств при закупках. Если приказы и правила закупок опубликованы в открытом доступе (в печати или в интернете) и в них установлены правила поведения сотрудников организации, которые могут затрагивать интересы внешних лиц (например, участников торгов), то заинтересованной стороной в соблюдении ЛНА становятся эти самые внешние пользователи таких правил.

4

Завершающая сфера системы внутреннего контроля представляет собой контроль заинтересованных сторон, или общественный контроль. Данный вид контроля применяется при осуществлении открытых бизнес-процессов, какими, например, являются закупочная деятельность или деятельность по продажам непрофильных активов. Контроль заинтересованных сторон позволяет выявить нарушения на текущем этапе бизнес-процесса и предотвратить его развитие, которое чревато либо убытками, либо административными санкциями.

Механизмом осуществления контроля заинтересованных сторон является обжалование неправомерных действия или бездействия заказчика или членов комиссии при проведении закупок по публично размещенным правилам. Для формализации процесса обжалования необходим адресат, куда направлять жалобы, и орган, который их будет рассматривать. Именно для этих целей в госкорпорации «Росатом» в 2009 году создана система так называемых арбитражных комитетов, по сути представляющих собой отраслевые органы досудебного урегулирования споров. В эти органы обращаются участники закупок, права или интересы которых нарушены или могут быть нарушены определенным поведением закупщиков или условиями документации, договора.

Таким образом, в атомной отрасли построена развитая многоуровневая система внутреннего контроля и аудита, максимально позволяющая выявлять и предотвращать нарушения и неэффективное расходование средств, в том числе в закупочной деятельности, снижая тем самым риски невыполнения производственных программ и недостижения отраслевых целей.

Активный и реактивный контроль

Мы предлагаем разделять контрольные процедуры на два типа по признаку субъекта инициирования проверки: реактивный и активный. Если поступает жалоба о том, что в такой-то закупке есть нарушение, то назначенная по этим основаниям контрольная процедура будет реактивной, поскольку она является реакцией на внешнюю входящую информацию о нарушении. Когда контролер выезжает на плановую проверку и сам делает выборку договоров или процедур для контроля из годового перечня закупок и договоров, то это активный контроль. То есть контролер либо случайным образом, либо по определенным признакам и своей интуиции выбирает закупки для проверки. Вероятность найти нарушения в первом случае значительно выше, чем во втором.

Важно

В 2015 году в отраслевых органах по рассмотрению жалоб (арбитражные комитеты) было обжаловано 1,5% всех открытых закупок атомной отрасли. По результатам рассмотрения были выявлены нарушения в 0,4% от всех закупок. При этом около 30% поступивших жалоб отозвано заявителями или не принято к рассмотрению. То есть эффективность проверки при обжалованиях составляет около 40%. Такой же показатель сложился в 2015 году по результатам проверок сообщений, поступивших в госкорпорацию «Росатом» по каналам горячей линии по борьбе с коррупцией и мошенничеством.

Эффективность активного контроля зависит во многом от квалификации контролера и методики выборки. Она может быть как очень низкой, если выборку производить в случайном порядке и туда попадут объекты, в которых нет нарушений, так и высокой, если отбирать закупки по наличию в них признаков нарушений. Для этого контролер должен быть вооружен определенными методиками выборки.

В госкорпорации «Росатом» разработаны методические рекомендации по контролю закупок у единственного поставщика, контролю сроков поставок и другие, которые содержат порядок и признаки выборки. Кроме того, до выезда на проверку контролеры собирают из разных источников сведения о признаках нарушений в конкретных договорах и процедурах закупок и в ходе самой проверки точно знают, что проверять. Поэтому по результатам выездных контрольных проверок закупочной деятельности в атомной отрасли нарушения выявляются почти в 50% от проверенной выборки. Результативность же контроля при случайной выборке составляет около 10%.

Однако реактивный контроль тоже имеет свои недостатки. Они связаны с уровнем самосознания и правовой грамотности общества и поставщиков. Не каждый участник закупки решится писать жалобу или сообщать о нарушениях на горячую линию. Кто-то из-за лени или нерасторопности, кто-то не хочет портить отношения с заказчиком, а кто-то вообще не доверяет таким органам, считая, что и там справедливости не найдешь. Поэтому не все закупки, где есть нарушения, обжалуются, и некоторые проходят не замеченные обществом и контролерами.

В совокупности методы активного и реактивного контроля дают цельную картину состояния дел в контролируемой области, что позволяет выполнять главную задачу контролера по предоставлению руководителю своевременной и полной информации об объекте проверки для принятия необходимых мер.

Внимание

Наибольшая эффективность контроля достигается при использовании реактивного контроля, то есть когда контролер проверяет закупку на основании поступившего сообщения о признаках нарушений. Активный же контроль может приносить такие высокие результаты только при условии наличия детальных методик выборки и глубокой предварительной проработки.

Контроль заинтересованной стороны

Функции контроля за соблюдением Закона № 223‑ФЗ возложены на Федеральную антимонопольную службу. При этом в законе прописан только механизм обжалования, к тому же жаловаться можно только на нарушения самого закона, а не на положения о закупке, в которых прописаны основные правила процедур закупок. Поскольку сам закон содержит мало норм, реально влияющих на результаты закупок, то получается, что ФАС России формально не уполномочен контролировать исполнение норм, установленных в положениях о закупках. И уж точно ФАС России не рассматривает жалобы участников на закупки заказчиков, не попадающих под действие Закона № 223‑ФЗ. Так куда же в таком случае жаловаться на нарушение закупочных процедур?

135 млн

рублей составила в 2015 году прямая экономия (разница в цене договора до и после обжалования) от работы ЦАК и арбитражных комитетов двух крупных холдингов атомной отрасли. Эта сумма в два раза превышает затраты на содержание данных органов по рассмотрению жалоб.

Именно для таких случаев и необходимы наши отраслевые органы по рассмотрению жалоб — арбитражные комитеты (АК) — и центральный арбитражный комитет (ЦАК). Формально являясь органами по досудебному урегулированию споров и входя в систему внутреннего контроля и аудита, они выполняют важную роль взаимодействия с заинтересованной стороной, получая информацию о нарушениях положения о закупке. Разбираясь в доводах жалоб, ЦАК и АК решают несколько задач:

• выявляют нарушения законодательства и локальных нормативных актов и предупреждают их развитие;
• обеспечивают защиту интересов и восстановление нарушенных прав участников процедур закупок;
• устраняют спорные ситуации и ведут разъяснительную работу;
• содействуют совершенствованию системы закупок, определяя недостатки локальных нормативных актов, которые формируют почву или предпосылки для нарушений и неэффективного использования средств.

Показателем доверия к системе рассмотрения жалоб в «Росатоме» является высокая доля обращений с жалобами в наши отраслевые органы по сравнению с обращениями в ФАС России: более 90% всех жалоб на закупки организаций госкорпорации поступают в отраслевые АК. Участники закупочных процедур жалуются как на результаты торгов, так и на условия документации.

Около 40% поступивших в АК жалоб признаются обоснованными. АК выдает заказчикам заключения с предложениями по устранению нарушений. Несмотря на то что эти предложения носят рекомендательный характер, в атомной отрасли создан действенный механизм контроля за их выполнением. Он основан на трудовом законодательстве и заключается в следующем.

например

В июне 2015 года в ходе проведения открытого запроса предложений на поставку измерительного оборудования для метрологической лаборатории с начальной (максимальной) ценой 63,6 миллиона рублей один из участников не согласился с низкой оценкой его опыта. ЦАК рассмотрел его заявку и подтвердил, что комиссия дала правильную оценку, а неучтенный опыт был по договорам, не относящимся к предмету закупки. Однако в рамках проверки данной закупки выявлено другое нарушение. Оказалось, что победителю были присвоены максимальные баллы по опыту, также не относящемуся к предмету закупки. ЦАК рекомендовал повторно провести процедуру оценки заявок и устранить это нарушение.
Закупочная комиссия пересмотрела оценку по опыту и признала победителем заявителя жалобы, ценовое предложение которого по итогам переторжки оказалось выгоднее. Это позволило заключить договор с ценой на 39% ниже начальной (максимальной) цены договора и на 30% ниже ценового предложения первоначального победителя закупки.
***
Имели место и довольно комические ситуации, демонстрирующие откровенные попытки мошенничества или разгильдяйства заказчиков. В октябре 2015 года в ЦАК поступила жалоба на закупочную документацию одной из организаций отрасли. Предметом договора был посев газонной травы на общую сумму 10 миллионов рублей. При этом работы должны быть выполнены в течение месяца с даты заключения договора, то есть в ноябре. Заявитель, а представлял его на рассмотрении жалобы кандидат сельскохозяйственных наук, убеждал нас, что всхожесть посеянной в этот период травы будет очень низкой: семена либо не попадут в землю и не прорастут, либо сопреют, либо будут съедены птицами. По результатам проверки оказалось, что проведение закупки было запланировано на лето, но по разным причинам ее публикация задержалась до осени, что и привело к таким последствиям. И хотя собственно нарушений в самой процедуре закупки ЦАК не нашел, закупка была отменена, проведено служебное расследование, виновные лица выявлены и наказаны.

Поскольку положение о закупке утверждено приказом руководителя организации, то его применение обязательно для работников. Нарушение приказа работодателя является дисциплинарным проступком и может повлечь меры ответственности, предусмотренные Трудовым кодексом. Следовательно, выявленное нарушение является основанием для наложения взыскания на лицо, допустившее его, а неоднократное нарушение может грозить увольнением. Более того, неустраненное нарушение приводит к его развитию и заключению договора с «пороком», то есть возникает риск признания судом недействительным договор, заключенный по результатам торгов, проведенных с нарушением закона. Такое развитие событий также грозит работнику, допустившему нарушение, серьезными мерами ответственности, предусмотренными локальными нормативными актами. Кроме того, у участника, по жалобе которого не приняты меры и не устранены нарушения, всегда остается право обжаловать действия/бездействие заказчика в ФАС России. В итоге все это создает условия для оперативного устранения работниками и заказчиками отрасли выявленных арбитражными комитетами нарушений и выполнения их решений. В 2015 году исполнение решений ЦАК составило 98%.

Арбитражные комитеты заслужили доверие и среди самих организаций атомной отрасли. В 2015 году около 15% рассмотренных жалоб составляли жалобы одной организации госкорпорации «Росатом» на другую при проведении закупок. Организации госкорпорации активно участвуют в закупках, проводимых своими коллегами по отрасли. И если их права или интересы нарушаются, они выбирают правовой способ разрешения споров. Поэтому госкорпорация «Росатом» продолжает развивать и совершенствовать работу арбитражных комитетов, которые обеспечивают результативность контроля и пользуются доверием и уважением у поставщиков и подрядчиков атомной отрасли.

Внимание

Наибольшие число жалоб поступает в арбитражные комитеты на необоснованный отказ в допуске (или необос­нованный допуск) к участию в закупках и неправомерные требования в документации закупок (или отсутствие обязательных сведений в ней). Эти виды нарушений попеременно лидируют из года в год. Третье по популярности — нарушение порядка и срока проведения закупок.

Меры ответственности

Для стимулирования соблюдения норм законодательства и положения о закупке локальным нормативным актом госкорпорации предусмотрены меры ответственности за нарушения в закупочной деятельности. Возможные виды нарушений классифицированы по существенности, и для каждого вида предусмотрен набор возможных мер ответственности по трудовому законодательству. Это дисциплинарные меры: замечание, выговор, увольнение; и так называемые монетарные: снижение премии, надбавки к окладу. Например, неправомерная закупка у единственного поставщика считается грубым нарушением и наказывается выговором или увольнением, переводом на нижеоплачиваемую работу или снижением годовой премии от 25 до 50%.

В 2015 году меры ответственности за нарушения в закупках применены к 143 работникам атомной отрасли: 48 замечаний, 21 выговор, 2 увольнения и 83 снижения годовой премии или надбавки к окладу.

Наличие контроля и системы мер ответственности является хорошим стимулом и профилактической мерой для снижения числа допускаемых нарушений в закупках (рисунок 3).