Практика возмещения ущерба по предписаниям

Несмотря на наличие в Бюджетном кодексе понятий «представления» и «предписания», при практическом применении указанных правовых норм возникали проблемы с отнесением конкретных нарушений к тому или иному документу.

При анализе понятий «представления» и «предписания», данных в БК РФ, сложно сделать однозначный вывод о том, куда включать выявленные нарушения — в представление или в предписание. Эта проблема осложнена тем, что само понятие ущерба в бюджетном законодательстве не определено. Также остаются открытыми вопросы об установлении требования к срокам и способам его возмещения.

Министерство финансов Свердловской области, как и органы внутреннего государственного финансового контроля других субъектов РФ, должно было в краткие сроки разработать и внедрить в практику строгие правила подготовки и направления представлений и (или) предписаний. В целях реализации механизма принятия решений по составлению представлений (предписаний) Минфин практикует параллельное направление документов: одновременно представления и предписания. Основными критериями отнесения нарушения к предписанию являются необходимость и обязательность возмещения в областной бюджет средств, использованных с нарушениями.

С учетом разъяснений Министерства финансов РФ, сложившейся судебной практики мы наработали определенный опыт выявления и документирования нарушений бюджетного законодательства. Строгий порядок принятия решений о необходимости (обязательности) возврата в областной бюджет средств, израсходованных объектом контроля с нарушениями, позволил избежать значительного количества судебных исков по отмене требований представлений и предписаний. Принятая система дифференцированного включения нарушений в представление или предписание в зависимости от необходимости (обязательности) возврата средств в областной бюджет подтвердила свою жизнеспособность.

Представление или предписание?

В предписаниях контрольного органа, как правило, предъявляются требования о возврате средств по следующим нарушениям:

• оплата невыполненных работ при строительстве (реконструкции), капитальном ремонте;
• оплата завышенной стоимости (завышенных объемов) работ, оборудования, материалов;
• сокрытие средств субсидий, подлежащих возврату в областной бюджет, путем предоставления недостоверной отчетности главному распорядителю бюджетных средств.

Министерство финансов Свердловской области принимает однозначные решения требовать возврата в областной бюджет средств, направленных на оплату:

• невыполненных работ или завышенных объемов работ — в случае если отсутствует возможность или необходимость довыполнить работы;
• завышенной стоимости материалов и оборудования при фактическом использовании низкокачественных недорогих аналогов — в случае если отсутствует возможность заменить материалы (оборудование) (рисунок 1).

На практике зачастую возникает ситуация, когда устранить нарушение путем физического выполнения работ не представляется возможным или является нецелесообразным с экономической точки зрения. Именно в этих случаях единственной мерой принуждения является требование возврата неправомерно израсходованных средств.

Нарушения, устранение которых не влечет за собой требование возврата средств, включаются в представления. Необходимо уточнить, что в данном случае речь идет о нарушениях в финансово-бюджетной сфере, так как предписания по результатам контрольной деятельности в сфере закупок, осуществляемой в соответствии с полномочиями органа внутреннего финансового контроля, установленными частью 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ, имеют специфические требования к их составлению.

Как доказать факт оплаты невыполненных работ

Одним из видов повседневной работы ревизоров, не связанной на первый взгляд напрямую с применением представлений и предписаний, является сбор достоверной информации и первичных документов о фактах оплаты невыполненных работ (завышенных объемов работ).

Основным доказательством (как в судах, так и во внесудебном порядке) совершения подобных нарушений становятся правильно организованные и проведенные, а также соответствующе оформленные контрольные действия — визуальные осмотры и контрольные обмеры.

1 На этапе подготовки к проведению контрольного действия изучается объект строительства (капитального ремонта), принятые проектные решения, уточняются объемы выполненных и оплаченных работ. Осуществляется проверка (анализ) заключенных договоров, функций технического заказчика, ведения авторского надзора, наличия разрешительной документации, документов, подтверждающих объем и стоимость выполненных работ, соответствия проектной документации техническому заданию и техническим условиям, материалов проверок других контрольных органов, данных общего и специальных журналов учета выполненных работ, наличия и качества оформления исполнительной документации.

2 После изучения документации специалисты проводят предварительный осмотр (наблюдение) непосредственно на объекте, что позволяет заблаговременно определить спорные моменты, выявить отсутствие оплаченных материалов, оборудования, видов работ и пр.

3 Следующим этапом становится проведение самого контрольного действия, в котором обязательно участвуют представители заказчика и подрядной организации. Кроме того, и заказчику, и подрядчику предлагается самим проводить обмеры, применять собственные измерительные средства, давать пояснения.

Непосредственно при проведении визуального осмотра и контрольных обмеров для фиксации и документирования нарушений оформляется акт визуального осмотра. Приложением к акту визуального осмотра становятся фотоматериалы, письменные пояснения заказчика и подрядчика. Как правило, акт визуального осмотра содержит сведения, выражаемые в метрических единицах. Денежное выражение нарушений оформляется ведомостью пересчета стоимости работ (оборудования), материалов, которая подписывается представителями контрольного органа, заказчика и подрядчика, привлеченными специалистами.

Алгоритм подготовки представлений и предписаний

Даже правильная квалификация нарушений и достаточный объем документов, подтверждающих факт нарушения, могут быть оспорены представителем объекта контроля в случае некачественно подготовленных материалов реализации, в первую очередь преставлений и предписаний. Для регламентации действий ревизоров мы разработали алгоритм подготовки указанных документов, их согласования и вручения объекту контроля (рисунок 2).

Возмещение ущерба казенными учреждениями

Уже на стадии подготовки акта контрольного мероприятия производится оценка каждого из выявленных нарушений и принимается предварительное решение о включении нарушения в представление или предписание. Форма и иные обязательные реквизиты предписаний практически одинаковы у всех органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Вместе с тем практика указания в предписании сроков исполнения и способов возврата средств в бюджет может быть различна. Одним из условий, предъявляемых к содержанию предписания, является его исполнимость. Это условие обеспечивает соблюдение прав и законных интересов объекта контроля, поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность. В связи с этим отдельно отметим требования, предъявляемые к казенным учреждениям Свердловской области.

Исходя из статей 70 и 221 Бюджетного кодекса в сметах казенных учреждений не может быть предусмотрено такое направление расходования средств, как расходы на возмещение ущерба, в связи с чем возмещение средств, использованных указанными учреждениями с нарушениями бюджетного законодательства, должно осуществляться или обеспечиваться лицом (лицами), допустившим (допустившими) указанное нарушение. Поэтому при подготовке предписаний казенным учреждениям указывается требование о принятии мер по возмещению ущерба в установленном порядке. В зависимости от нарушения казенное учреждение принимает меры по взысканию средств либо с подрядчиков (поставщиков), либо с виновных лиц.

Способы возмещения

Способы возмещения ущерба, причиненного нарушениями бюджетного законодательства, не установлены Бюджетным кодексом. По нарушениям, связанным с оплатой невыполненных работ, заменой оборудования, региональный Минфин применяет следующую практику. В ходе контрольного мероприятия ревизоры уточняют возможность выполнения работ и поставки оборудования, в том числе изучают информацию о финансовом положении подрядчика и поставщика, наличии гарантийных писем. В случае если работы могут быть выполнены, а оборудование и материалы поставлены, принимается решение о возмещении ущерба путем выполнения работ, поставки оборудования и материалов и данное требование включается в предписание. При этом в предписаниях также указывается, что объектом контроля должны быть предоставлены документы, подтверждающие выполнение работ, или, если работы не будут выполнены, документы, подтверждающие перечисление средств в областной бюджет. По результатам предоставления отчетов о выполнении работ в обязательном порядке проводится контрольное мероприятие по проверке исполнения предписания (проводятся визуальные осмотры и контрольные замеры).

Так как нарушения при оплате работ и оборудования выявляются в основном по объектам строительства (капитального ремонта), предусмотренным государственными программами Свердловской области, требования о возмещении средств путем выполнения работ, поставки материалов и оборудования позволяют обеспечить выполнение программных мероприятий.

Сроки исполнения предписаний

Сроки исполнения предписаний также не установлены Бюджетным кодексом. Но в соответствии с действующим указом Президента РФ от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» срок возмещения средств, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, по предписаниям органов государственного финансового контроля составляет один месяц после выявления указанных нарушений. Учитывая сроки, предусмотренные для направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, Министерство финансов Свердловской области в своих предписаниях устанавливает 60 календарных дней. Данный подход обусловлен тем, что в соответствии со статьей 306.2 Бюджетного кодекса при выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения. При внесении в предписание требования о выполнении работ, поставке оборудования (если нарушение не было квалифицировано как бюджетное нарушение) срок исполнения предписания назначается в зависимости от возможности выполнения работ в определенное время года, гарантий подрядчиков и поставщиков (как правило, он составляет от двух до шести месяцев).

В случае невыполнения в течение 60 календарных дней требований предписания о возмещении средств межбюджетных трансфертов по фактам нецелевого использования бюджетных средств (в основном это оплата невыполненных работ, отсутствующего оборудования и материалов по контрактам, исполнение которых завершено) орган внутреннего финансового контроля Министерства финансов Свердловской области направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения. Таким образом, в случае если предписание контрольного органа по возмещению средств, израсходованных нецелевым образом, получателями межбюджетных трансфертов не выполнено, автоматически начинает работать механизм применения бюджетных мер принуждения.

В настоящее время преимущественно применяется мера по приостановлению предоставления межбюджетных трансфертов, которая позволяет обеспечить возмещение средств, израсходованных с нарушениями.

Есть результат

За 2017 год Министерство финансов Свердловской области при осуществлении функций органа внутреннего государственного финансового контроля вынесло 62 предписания о возмещении средств, израсходованных с нарушениями бюджетного законодательства, на сумму более 287 миллионов рублей.

По результатам контроля за исполнением вынесенных предписаний в бюджет Свердловской области возмещено 105,9 миллиона рублей (по предписаниям 2017 года — 53,6 миллиона), выполнено работ на сумму более 330 миллионов рублей (по предписаниям 2017 года — более 199 миллионов).

Отмечу, что не все объекты контроля согласны с требованиями предписаний. Вместе с тем количество оспоренных предписаний из года в год уменьшается. Так, если в 2015–2016 годах в судах оспорено восемь предписаний (требования всех оспоренных предписаний признаны законными), то в 2017 году оспорено всего три. При этом в прошедшем году по двум предписаниям суды вынесли решения о законности требований контролеров, по одному — материалы пока находятся на рассмотрении.

Также практически исключены случаи нарушения сроков исполнения предписаний. Так, за неисполнение предписаний 2015–2016 годов в соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ к административной ответственности привлечено девять и семь должностных лиц соответственно. В 2017 году предписания исполняются в установленные сроки.

Исполнению предписаний и снижению фактов их оспаривания во многом способствует практика проведения Министерством финансов совещаний с руководителями объектов контроля, представителями главных распорядителей бюджетных средств по итогам каждого контрольного мероприятия. На совещаниях подводятся итоги контрольного мероприятия, разбираются причины выявленных нарушений, рассматриваются возражения, вручаются предписания и представления. В некоторых случаях принимается решение об установлении сроков выполнения предписания более 60 календарных дней.

Так как обеспечение контроля за использованием межбюджетных трансфертов, за деятельностью подведомственных учреждений является полномочием главных распорядителей средств областного бюджета, то информация о выявленных в учреждениях нарушениях направляется соответствующим главным распорядителям бюджетных средств.

Главные распорядители также контролируют возмещение причиненного ущерба, принимают меры по его недопущению и направляют в контрольный орган сведения о принятых мерах.

Нормы закона

Как следует из Бюджетного кодекса, представления обязательны для рассмотрения и содержат требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета.

Предписания являются обязательными для исполнения и содержат требования об устранении нарушений и (или) требования о возмещении причиненного ущерба соответствующему бюджету.

Например

Рассмотрим пример применения системы предписаний для исключения фактов излишних расходов регионального бюджета. Автономные и бюджетные учреждения практиковали предоставление недостоверных отчетов об исполнении государственного задания, что позволяло оставлять в их распоряжении значительные средства субсидий. Надо отметить, что учреждения не допускали незаконного использования этих средств, но расходовали не заработанные ими деньги. Только тщательное изучение первичной документации, точные расчеты объема неисполнения государственного задания позволили ревизорам устанавливать реальный размер субсидии, подлежащей возврату в областной бюджет. В настоящее время нарушения, связанные с невозвратом в областной бюджет средств субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, постепенно сводятся к минимуму. Таким образом, внесение предписаний сыграло еще и профилактическую роль, практически исключив в 2017 году нарушения подобного типа.

Важно

Зачастую возникает необходимость привлечения специалистов, обладающих специальной квалификацией, имеющих допуски (лицензии) на проведение инструментального и лабораторного контроля (например, привлечение специалистов к процедуре кернения покрытия автодорог позволяет не только правильно отобрать образец керна, но и получить квалифицированное заключение о составе, размере, материале образца). Оценка выполнения объемов скрытых работ не обходится без сотрудников строительного надзора.

4 решения о применении бюджетных мер принуждения было принято финансовым органом Свердловской области в 2017 году, за 2015–2016 годы таких решений было 13

Внимание

Совершенствование практики документирования нарушений, дифференцированный подход к способам и срокам возмещения средств, израсходованных с нарушениями, позволяют добиться практически стопроцентного исполнения требований предписаний.

Просим поддержать наше предложение

Федеральное законодательство утверждает разные механизмы применения представлений и предписаний для контрольно-счетных органов. Так, в соответствии с Федеральным законом № 41‑ФЗ по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ вправе направить руководителям объектов аудита (контроля) представления для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ. И только в случаях невыполнения представлений руководителям объектов аудита (контроля) могут быть направлены обязательные для выполнения предписания. Таким образом, внесение объектам контроля представлений и предписаний носит последовательный характер: сначала представление, а в случае его неисполнения — предписание с теми же требованиями (принятие мер по устранению нарушений, возмещение ущерба, привлечение к ответственности виновных лиц). Существенный момент — рассматриваемые нормы являются диспозитивными для Счетной палаты РФ — она «вправе направить представление (предписание)».

Конструкция подобной нормы Бюджетного кодекса носит императивный характер — направление объектам контроля представления и (или) предписания является обязанностью органов внутреннего государственного финансового контроля. Соответственно, удобная для применения в практической деятельности форма последовательного внесения сначала представления, а затем, в случае его неисполнения, предписания с тем же набором требований оказалась недоступной для органов внутреннего финансового контроля.

Учитывая законодательную формулу и положительный опыт Счетной палаты РФ по порядку вынесения представлений и предписаний в последовательной форме, мы предлагаем Министерству финансов РФ, Федеральному казначейству, органам внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ поддержать наше предложение внести изменения в Бюджетный кодекс в части регламентации аналогичного порядка направления представлений и предписаний.