Эффективные государственные закупки: качество или цена? Этот вопрос стал риторическим еще со времени действия Закона № 94‑ФЗ. И до сих пор экспертное сообщество пытается понять: что же все-таки должно быть в приоритете? Обсудить эту тему было предложено участникам экспертной дискуссии, прошедшей в рамках Гайдаровского форума-2018 «Эффективность государственных закупок: цена vs качество».

Некоторые эксперты считают, что законодательство о закупках, независимо от того, идет ли речь о Законе № 44‑ФЗ или о Законе № 223‑ФЗ, решает только вопрос цены. Однако, по мнению директора Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России Т. П. Демидовой, с такой точкой зрения можно поспорить. «Для того чтобы определить, что все же достигается в рамках существующего законодательства: экономия или качество, необходимо знать и разбираться во всех нюансах применения соответствующих норм закона, — считает представитель Минфина России. — Нужно правильно применять предусмотренный законодательством механизм».

Вместе с тем разобраться в хитросплетениях законодательства о контрактной системе, когда и сам закон, и все сопутствующие ему нормативные правовые акты постоянно меняются, непросто. Под занавес 2017 года было принято сразу два емких и важных закона, которые должны существенно изменить технологию закупок и повысить их эффективность. Первый — Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 504‑ФЗ — предусматривает перевод всех процедур определения поставщика в соответствии с Законом № 44‑ФЗ в электронный формат. С 1 июля 2018 года закон регламентирует право заказчиков на применение электронных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а с 1 января 2019 года применение электронных процедур становится обязанностью.

Второй — Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 505‑ФЗ — установил в Законе № 223‑ФЗ перечень способов осуществления конкурентных закупок отдельными видами юридических лиц и предусмотрел перевод с 1 июля 2018 года конкурентных закупок, участниками которых могут быть только субъекты МСП, в электронной формат.

Как отметила Демидова, электронизация закупок позволит: снизить финансовые и трудовые затраты участников закупок в сравнении с «молоточными» торгами, гарантировать анонимность подачи заявок и их объективную оценку заказчиком, минимизировать коррупционную составляющую — исключить сговор участников и заказчика, снизить вероятность заключения картельных соглашений, унифицировать способы осуществления закупок, гарантировать доступ субъектов МСП к конкурентным закупкам, сократить расходы на получение ЭЦП, используемой на всех площадках, усилить контроль и обеспечить защиту интересов участников закупок.

Как отметила спикер, для реализации двух вышеназванных законов необходимо принять 30 подзаконных актов. Самыми дискуссионными и сложными для принятия будут документы, посвященные единым требованиям к операторам электронной площадки и установлению перечня операторов электронных площадок.

Описание объекта закупки

Баланс качества и цены определяется еще и тем, как описан предмет закупки, какое техническое задание сформировано заказчиком при разработке соответствующей документации: не было ли установлено условий, приводящих к ограничению количества участников закупки, достаточно ли раскрыты потребности заказчика, соответствует ли данное описание техническим требованиям регламентов, ГОСТов, СНиПов и прочих стандартов. Добиться единообразного описания предмета закупки позволит каталог товаров, работ, услуг, работа над которым идет полным ходом. По словам Демидовой, введение каталога также даст возможность сформировать реестр контрактов, с помощью которого можно будет анализировать как предмет закупок, так и те цены, по которым были закуплены те или иные товары, работы, услуги. Главная цель данного механизма — обеспечение контроля за формируемыми ценами, однако достигнута она может быть лишь после накопления и агрегации соответствующего объема информации. Одним словом, у каталога большие перспективы и важные задачи.

Структура каталога следующая: классификатор типовой потребности и каталог конкретных товаров, работ и услуг. Первая часть направлена на унификацию требований (на основе единых характеристик) к описанию объектов закупки с возможностью интеграции позиций с действующими каталогами, реестрами, классификаторами, номенклатурными перечнями ФОИВ. Второй блок — это непосредственное наполнение каждой позиции каталога информацией о товарах, с последующей агрегацией информации для реестра контрактов.

Как заметила Демидова, к созданию каталога Минфин России подходит очень аккуратно, придерживается принципа «не навредить». Каждая позиция первоначально вводится в «мягком варианте», то есть предоставляется возможность заказчику изменять, дополнять, расширять характеристики товаров. «Это делается для того, чтобы мы имели возможность лишний раз проверить, не ошиблись ли мы в описании позиций, все ли мы учли и предусмотрели при установлении характеристик», — пояснила действия регулятора контрактной системы спикер. Подводя итог сказанному, Демидова отметила, что принятие вышеназванных законов, введение каталога все же позволит убедить всех сомневающихся в том, что в настоящее время нормы Законов № 44‑ФЗ и № 223‑ФЗ помогают найти золотую середину между экономией и качеством.

Посредники в закупках

По мнению директора Департамента по экспертно-аналитической и контрольной деятельности в области оборота федерального имущества, средств резервных фондов федерального бюджета и комплексного анализа эффективности функционирования федеральной контрактной системы Счетной палаты РФ Н. А. Бочаровой, электронизация торгов и вообще процедур закупок — очень важный шаг на пути развития государственных закупок. «Проводя проверки, мы видим, что факты заточки закупок под своего поставщика имеют место, — отметила Бочарова. — Именно электронная процедура позволит данную проблему искоренить и сделать процедуры закупки честными и доступными для всех потенциальных поставщиков».

Вместе с тем, по данным Счетной палаты РФ, за прошедшие четыре года было принято 46 законов, внесших изменения в Закон № 44‑ФЗ, и более 100 подзаконных актов. Как отметила докладчик, с одной стороны, хорошо, что закон продолжает совершенствоваться, но, с другой стороны, это большой минус, поскольку документ становится тяжелым с точки зрения тех, кто реально его применяет, — разобраться во всех нюансах контрактной системы становится все сложнее.

Кроме того, Бочарова в своем выступлении обратила внимание на проблемы, которые так или иначе не были решены принятыми законами. К примеру, в Законе № 44‑ФЗ есть запрет на работу с поставщиками, зарегистрированными в офшорных зонах, а Закон № 223‑ФЗ такого ограничения не содержит. «Об этом целесообразно подумать, поскольку большой объем закупок осуществляется через компании с государственным участием», — считает представитель Счетной палаты. Второй момент, который выделила спикер, — отсутствие в Законе № 223‑ФЗ требования обосновывать Н(М)ЦК. Не надо забывать тот факт, что многие компании с госучастием, госкорпорации отчасти финансируются из федерального бюджета, соответственно, от неэффективных закупок данных компаний в конечном итоге страдает государство.

Также нормы Закона № 223‑ФЗ не содержат требований, исключающих «конфликт интересов» — компании с госучастием не запрещено закупить товар у своей дочерней фирмы, которая, в свою очередь, закупит его у своей дочерней компании. Спикер привела совершенно фантастический пример: одна компания с госучастием через свою «дочку» закупила услуги, которые оказывал один из департаментов самой компании, осуществляющей закупку. То есть через посредника компания у себя же закупила услугу. Проблема посредничества становится присуща и Закону № 44‑ФЗ. «Безусловно, посредничество у нас не запрещено, но практика, когда в закупках побеждают компании, которые зарабатывают на посредничестве (выиграв торги, компания тут же ищет посредника для фактического исполнения контракта), паразитируют на бюджете, мягко говоря, неправильная, — полагает Бочарова. — Такая закупка не гарантирует заказчику получение качественных услуг, товаров и работ. В итоге она приводит к вопиющим случаям. Буквально недавно СМИ писали об отравлении детей в школьной столовой. Расследование данного случая показало, что торги выиграла компания, впоследствии передавшая обязанности по выполнению контракта посреднику, которого даже не смогли найти».

Проблема посредничества существует и в сфере закупок научно-исследовательских работ органами власти, государственными учреждениями. В соответствии с нормами Закона № 44‑ФЗ закупки научно-исследовательских работ можно осуществлять у любой организации, по нормам Закона «О науке и государственной научно-технической политике» установлено, что научной деятельностью может заниматься организация, у которой это предусмотрено в уставе. «С одной стороны, нельзя ограничивать конкуренцию, с другой стороны, получается, что любая компания, в принципе даже транспортная, может вписать в свой устав пункт о научной деятельности и выйти на рынок закупок», — охарактеризовала существующую ситуацию Бочарова.

Наравне с вопросом «цена или качество» сегодня стоит обсуждать вопрос «эффективность или соблюдение процедур». Бочарова отметила, что сегодня в поле зрения контролеров в первую очередь попадает соблюдение процедурных вопросов. Для контрактных управляющих процедурные вопросы также являются главными. Заказчик будет стараться соблюсти процедуры, пусть даже формальные, так как в противном случае может быть наказан, а не снизить цену, поскольку неэффективное использование средств в этом случае не повлечет за собой никакой ответственности. По мнению спикера, это проблема, которая должна обсуждаться и решаться.

Автоматизация и электронизация

Начальник Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России А. Ю. Лобов считает, что в вопросе о государственных закупках, безусловно, важны и цена, и качество. «Вся система закупок, еще начиная со времени действия Закона № 94‑ФЗ, направлена на то, чтобы сэкономить бюджетные средства, но при этом получить качественные товары, работы, услуги», — высказал свою точку зрения представитель ФАС. Вместе с тем Лобов поддержал представителя Счетной палаты в том плане, что Закон № 44‑ФЗ со всеми его подзаконными актами, касающимися планирования, нормирования, импортозамещения и т. д., делает его очень сложным. Начальник Управления ФАС считает, что, не ломая сложившейся системы, необходимо упростить использование Закона № 44‑ФЗ. И помочь в этом должна электронизация закупок и автоматизация. По мнению Лобова, в современном мире достаточно просто автоматизировать и оцифровать: заложить алгоритмы выбора способа закупки, выполнения всех нормативных актов и т. д. И в такой ситуации принятие закона об электронизации закупок — это первый шаг на пути реализации больших возможностей.

О. В. ИЗУТОВА

Электронный формат популярен

Несмотря на то что Закон № 44‑ФЗ предоставил заказчикам возможность проводить закупки в форме конкурса, электронный аукцион со времен Закона № 94‑ФЗ не потерял своей популярности и сегодня является самым распространенным способом проведения закупок в рамках Закона № 44‑ФЗ. Электронный аукцион способствует обеспечению высокой экономии бюджетных средств.