Как избежать искусственной множественности правонарушений?
Кодекс об административных правонарушениях не предусматривает процедуру объединения в одно производство нескольких уже возбужденных дел об административных правонарушениях на стадии рассмотрения. В результате должностные лица контрольного органа для того, чтобы не допустить искусственной множественности правонарушений, вынуждены произвести большое количество процессуальных действий. Это приводит к излишним трудовым и временным затратам, а иногда позволяет виновным в совершении административных нарушений уйти от ответственности.
Николай Александрович СЕРЕБРЕННИКОВ, руководитель Управления Федерального казначейства по Республике Алтай
Завязка
В июне 2018 года Управление Федерального казначейства по Республике Алтай (далее — Управление, УФК) провело плановую камеральную проверку соблюдения требований Федерального закона № 44?ФЗ при планировании закупок за истекший период 2018 года в отношении федерального государственного бюджетного учреждения (далее — объект контроля). В ходе контрольного мероприятия выявлены факты нарушений при обосновании Н(М)ЦК, включенной в план-график закупок. По результатам проверки в отношении руководителя объекта контроля составлено тринадцать протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 7.29.3 КоАП РФ. Дела об административных правонарушениях возбуждены в установленном законом порядке.
В июле 2018 года уполномоченное должностное лицо УФК рассмотрело тринадцать дел об административных правонарушениях и вынесло тринадцать постановлений о назначении административного наказания в отношении руководителя объекта контроля. Объект контроля, не согласившись с выводами о своей виновности в совершении административных указанных правонарушений, обжаловал все тринадцать постановлений в районном суде.
Развитие действия
Районный суд при рассмотрении жалоб объекта контроля пришел к выводу об отсутствии оснований для прекращения дел об административных правонарушениях и изменения обжалуемых постановлений, а также процессуальных оснований для их отмены или изменения. Таким образом, решения районного суда постановления уполномоченного лица Управления оставили без изменения.
Объект контроля тринадцать вышеуказанных решений районного суда обжаловал в Верховном суде Республики Алтай. Верховный суд решения районного судьи отменил. Все вышеуказанные дела об административных правонарушениях направлены на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Районный суд постановления уполномоченного лица УФК отменил и также вернул на новое рассмотрение для решения вопроса о назначении одного наказания с вынесением одного постановления по всем тринадцати аналогичным делам об административных правонарушениях.
Важно
Районный и Верховный суды Республики Алтай факт совершения административного правонарушения объектом контроля не ставят под сомнение. Согласно выводам судов первой и апелляционной инстанций сотрудники УФК по Республике Алтай при возбуждении нескольких аналогичных дел намеренно создали искусственную множественность правонарушений, что не отвечает целям судопроизводства по делам об административных правонарушениях, установленным статьей 24.1 КоАП РФ.
Теория права
Однако понятие искусственной множественности выходит за пределы нормативного регулирования. В связи с этим необходимо рассмотреть понятия единичного правонарушения и множественности административных правонарушений более детально. В теории права единичное административное правонарушение — это правонарушение, в котором несколько противоправных действий предусмотрено правовой нормой в качестве одного (единого) состава правонарушения.
Единичные правонарушения могут быть простыми и сложными. Простое единичное правонарушение представляет собой посягательство на один объект правовой охраны, имеет одну объективную сторону (деяние), одну форму вины и, в случае если состав правонарушения является формальным, одно последствие.
К сложным единичным правонарушениям относят составы с усложненным объектом, усложненной объективной либо субъективной стороной. Кроме того, к сложным правонарушениям относятся продолжаемые и длящиеся правонарушения.
Продолжаемые правонарушения складываются из ряда составляющих единое целое юридически тождественных противоправных действий, каждое из которых образует оконченное самостоятельное правонарушение. Особенность такого рода правонарушений состоит в том, что каждое из составляющих их действий является звеном в общей цепи правонарушения, охватывается единым умыслом. Отдельные эпизоды продолжаемого правонарушения совершаются в течение определенного промежутка времени, из-за чего их квалифицируют как совокупность правонарушений (по аналогии с уголовным правом). Охват всех совершенных действий единством умысла, возникшим до выполнения первого из задуманных действий, причинение вреда одному объекту, совершение правонарушений в одной и той же обстановке за определенный промежуток времени — основные признаки продолжаемого единого правонарушения.
Вместе с тем, если в ходе производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что, несмотря на то что тождественные действия виновное лицо совершало одним и тем же способом, но по вновь возникающему каждый раз умыслу, в данном случае образуется ряд правонарушений, требующих отдельной квалификации каждого отдельного деяния.
Понятие длящегося правонарушения также не определено законодателем, вместе с тем оно сформировано судебной практикой. Например, оно раскрыто в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Согласно этому документу длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.
Множественность правонарушений представляет собой наличие в действиях одного лица нескольких самостоятельных правонарушений. Общим признаком, характерным для множественности правонарушений, является субъект правонарушения. Правонарушения, образующие множественность, могут квалифицироваться как по одной статье Особенной части КоАП РФ, так и по нескольким.
Множественность образуют тождественные, однородные либо разнородные правонарушения. Тождественными считают противоправные деяния, которые в рамках основного (простого) состава совпадают по всем элементам: объекту, объективной стороне, субъекту, субъективной стороне. Каждое из них является самостоятельным оконченным либо неоконченным правонарушением и подпадает под самостоятельную санкцию статьи Особенной части КоАП РФ. Отличие от продолжаемого правонарушения заключается в том, что противоправное деяние совершается каждый раз по вновь возникающему умыслу. Каждое из нескольких тождественных правонарушений подлежит самостоятельной квалификации.
Часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ содержит фундаментальное для административно-деликтного права положение: никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Вместе с тем порядок его реализации в КоАП РФ не доведен до логического конца, вследствие чего в административной практике встречаются случаи такой множественности правонарушений, которую можно назвать искусственной.
Кульминация
Вернемся к описываемому случаю правоприменительной практики УФК. Следует отметить, что в КоАП РФ не предусмотрена процедура объединения в одно производство нескольких уже возбужденных дел об административных правонарушениях на стадии рассмотрения. Действующее законодательство предполагает привлечение виновного лица к административной ответственности по каждому факту совершения правонарушения вне зависимости от субъекта, состава правонарушения и обстоятельств его выявления. В данной ситуации должностное лицо вынуждено пройти по длинной цепочке процессуальных действий, последовательность которых вытекает из Порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства производства по делам об административных правонарушениях, утвержденного приказом Федерального казначейства от 28 ноября 2017 года № 328. Данный подход не отвечает целям процессуальной экономии.
На стадии подготовки к новому рассмотрению дела сотрудник вынес определение о возвращении протоколов об административных правонарушениях и других материалов контролеру-ревизору для устранения выявленных недостатков. Необходимо было решить вопрос о составлении одного протокола по аналогичным фактам административного правонарушения, предусмотренного одной статьей КоАП РФ и совершенного одним должностным лицом в один период времени.
Контролер-ревизор в установленный частью 3 статьи 28.8 КоАП РФ срок (не более трех суток со дня поступления документов от должностного лица) составил ряд новых протоколов, объединив факты совершения административных правонарушений по датам их совершения, и отправил указанному должностному лицу на рассмотрение.
Должностное лицо для обеспечения полного, всестороннего и объективного рассмотрения дел вновь вынесло ряд определений о назначении времени и места рассмотрения дел об административных правонарушениях. Далее указанные дела об административном правонарушении рассмотрены в установленный КоАП РФ срок с вынесением одного постановления о назначении административного наказания.
Анализ правоприменительной практики Управления Федерального казначейства по Республике Алтай позволяет сделать вывод о наличии пробела законодательного регулирования в части процедуры объединения нескольких возбужденных дел об административных правонарушениях в одно производство.
Развязка
Ввиду длительного срока рассмотрения дел в судах (с июля 2018 года по февраль 2019 года) по десяти из 13 дел срок привлечения к административной ответственности (один год) истек, в связи с чем правонарушитель фактически избежал административной ответственности.
Эпилог
Резюмируя вышеизложенное, хотим отметить, что сегодня существует необходимость внесения изменений в действующее законодательство относительно процедуры объединения нескольких возбужденных дел об административных правонарушениях в одно производство по аналогии с Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом и Кодексом административного судопроизводства.