Алгоритмы разработки и применения стандарта проведения аудита эффективности представлены в статье исполняющего обязанности председателя Счетной палаты Самарской области Татьяны Николаевны Яковлевой, аудитора Оксаны Олеговны Воропаевой главного инспектора управления организационной и методологической работы Юлии Михайловны Каштановой.

Аудит эффективности не является принципиально новым видом контроля. До недавнего времени понятие «эффективность» применительно к контрольно-счетной деятельности трактовалось по-разному. В большинстве случаев деятельность объекта проверки могла оцениваться как эффективная только при достижении запланированных результатов, без учета оценки использования ресурсов для их достижения. Кроме того, не было единых методологических подходов к проведению данного вида аудита.

В 2021 году Счетная палата РФ в новой редакции стандарта внешнего государственного аудита СГА 104 «Аудит эффективности» и методических рекомендациях по его применению сформулировала концепцию проведения аудита эффективности, уточнила трактовку понятия «эффективность» и термина «федеральные и иные ресурсы».

Стандарт Счетной палаты Самарской области

Сформированная методическая база позволила нам приступить к разработке своего стандарта внешнего государственного финансового контроля «Аудит эффективности» (далее — Стандарт). С учетом изученного опыта Счетной палаты РФ и региональных контрольно-счетных органов мы отразили в Стандарте как основные процедурные вопросы проведения аудита эффективности, так и конкретные действия и мероприятия. В процессе работы над проектом у нас сложилось четкое понимание самой сущности аудита эффективности и всех его отличительных особенностей от иных привычно проводимых нами проверок. В обновленной Счетной палатой РФ методологии эффективность рассматривается с позиции соотношения достигнутых результатов и затраченных на их достижение ресурсов в контексте результативности и (или) экономности использования последних. То есть важным при аудите эффективности является не обособленная оценка достижения результатов или использования ресурсов, а именно оценка, основанная на комплексном учете всех принципов эффективности.

Формирование критериев

Для комплексной оценки эффективности прежде всего необходимо определиться с критериями аудита. Поэтому мы уделили большое внимание алгоритмам их определения и способам уточнения. В качестве базовых мы установили критерии, которые были предложены Счетной палатой РФ. При этом сделали акцент на том, что для аудита эффективности ключевыми являются критерии оценки результативности, то есть возможности достижения лучших результатов за счет использованных ресурсов, и экономности — возможности использования меньшего ресурса для достижения полученного результата. Наиболее значимые требования, предъявляемые к разработке критериев, — уместность и полнота. Критерии уместны в том случае, если благодаря их применению формируется информация, которая позволит ответить на вопрос мероприятия с учетом цели аудита. О полноте критериев мы говорим, если на основе всей их совокупности можно сделать вывод об эффективности использования областных и иных ресурсов. В Стандарте мы подчеркнули, что для оценки эффективности нужно рассматривать не только непосредственные результаты деятельности объектов контроля, но и конечные результаты их использования. При этом необходимо понимать, что сама возможность определения и оценки имеющихся результатов и ресурсов оказывает непосредственное влияние на перспективу проведения данного вида аудита и формулирования выводов об эффективности. Также в более широком смысле мы определили понятие областных и иных ресурсов. Теперь бюджетные ассигнования и иные финансовые средства рассматриваются во взаимосвязи с трудовыми, временными и иными ресурсами, используемыми объектами аудита для достижения непосредственных и конечных результатов.

Подготовка мероприятия

В январе 2022 года Счетная палата Самарской области утвердила Стандарт и приступила к пилотному экспертно-аналитическому мероприятию «Аудит эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию региональных проектов Самарской области национального проекта „Цифровая экономика“». Тематика была выбрана не случайно. Усиление информационной составляющей в экономике и политике формирует необходимость в системном и глубоком исследовании финансово емких процессов цифровизации. Предметом экспертно-аналитического мероприятия, в соответствии с положениями Стандарта, стала деятельность объектов аудита по использованию бюджетных средств для достижения результатов при реализации региональных проектов Самарской области национального проекта «Цифровая экономика».

В Самарской области для достижения целей, показателей и результатов федеральных проектов национального проекта «Цифровая экономика» утверждено пять региональных проектов:

• «Информационная инфраструктура»;
• «Цифровое государственное управление»;
• «Информационная безопасность»;
• «Цифровые технологии»;
• «Кадры для цифровой экономики».

На подготовительном этапе мероприятия были проанализированы результаты (показатели) проектов, как непосредственные, так и конечные, их плановые и фактические значения, а также определенные и использованные ресурсы (виды ресурсов). По итогам было установлено, что только в двух из пяти региональных проектов — «Информационная инфраструктура» и «Цифровое государственное управление» — предусмотрено финансовое обеспечение мероприятий. Соответственно, аудит эффективности использования бюджетных средств исходя из возможности проведения оценки соотношения затраченных ресурсов и достигнутых результатов был проведен в отношении указанных проектов. Региональные проекты «Информационная безопасность», «Цифровые технологии» и «Кадры для цифровой экономики», не содержащие бюджетного финансирования, в ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия были также рассмотрены Счетной палатой на предмет достижения в проверяемом периоде плановых значений показателей и результатов их реализации. Далее на основе полученных данных были сформулированы цели, вопросы и определены критерии аудита эффективности. С учетом того что в ходе аудита должны рассматриваться не только непосредственные результаты, но и конечные, для каждого из проектов было сформулировано по две цели проведения мероприятия.

Первая цель — проверка эффективности использования средств областного и федерального бюджетов, направленных на реализацию регионального проекта для достижения непосредственного результата. Вторая цель — оценка эффективности использования бюджетных средств для достижения конечного результата. Далее мы определили к ним вопросы и критерии аудита эффективности.

В итоге на подготовительный этап аудита эффективности, учитывая его особенности, мы затратили значительно больше времени, чем было предусмотрено Стандартом. Тем не менее цели мероприятия были достигнуты: дана оценка эффективности использования бюджетных средств при получении как непосредственных, так и конечных результатов. Ответы на вопросы программы показали соответствие деятельности объектов аудита разработанным критериям, что в совокупности подтвердило уместность и полноту их разработки.

Выводы аудита

В ходе аудита мы проанализировали деятельность органов исполнительной власти не только по использованию бюджетных средств, но и с точки зрения эффективности проводимых мероприятий, направленных на достижение запланированных результатов региональных проектов. Такая комплексная оценка, а также оптимально определенные цели, вопросы и критерии позволили сформулировать нам соответствующие выводы об эффективности.

Было установлено, что органы исполнительной власти реализовали мероприятия региональных проектов результативно — с достижением наилучших непосредственных результатов, а также экономно — с использованием меньшего объема средств по сравнению с запланированным. В совокупности это является показателем эффективной деятельности объектов аудита.

Вместе с тем по одному из региональных проектов по независящим от объекта аудита причинам не был достигнут конечный результат. При этом проведенная оценка деятельности объекта аудита в отношении эффективности использования наряду с бюджетными средствами иных ресурсов позволила сделать вывод о том, что для достижения конечного результата регионального проекта орган исполнительной власти со своей стороны предпринял все необходимые меры.

Таким образом, применение на практике нового Стандарта и понимание всех ключевых особенностей проведения аудита эффективности позволили нам успешно провести пилотное экспертно-аналитическое мероприятие с применением аудита эффективности.

Корректировка Стандарта

 Проводя апробацию Стандарта непосредственно на практике, мы пришли к пониманию того, что отдельные процедурные вопросы, а также инструменты, с помощью которых проводится аудит эффективности, подлежат корректировке. Так, понимая, что именно от процедуры предварительного исследования предмета, формулирования целей, вопросов и разработки критериев аудита эффективности в дальнейшем зависит весь ход и возможность его проведения, Счетной палатой увеличен с 5 до 10 рабочих  дней срок проведения подготовительного этапа контрольного мероприятия с применением аудита эффективности (при проведении экспертно-аналитического мероприятия данный этап не ограничивается сроками).

Кроме того, была скорректирована форма программы мероприятий и установлена иная последовательность формулирования основных элементов аудита эффективности. Теперь при наличии нескольких целей по каждой из них должны быть заданы вопросы, а к каждому вопросу разработаны соответствующие критерии.