По итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата, кроме отчета, формирует предложения (рекомендации) по устранению выявленных недостатков и нарушений, а также причин их появления. О том, что это за практика, журналу «Финконтроль» рассказал Андрей Николаевич Батуркин, аудитор Счетной палаты.

— Андрей Николаевич, Счетная палата только за 2023 год подготовила 539 рекомендаций по итогам своих мероприятий. Всего же с 2019 по 2023 год контрольное ведомство выдало 3074 рекомендации. Это огромный объем работы, немалые трудозатраты. Насколько они нужны и важны для объектов контроля?

— Прежде всего отмечу, что подготовка предложений (рекомендаций) по итогам наших мероприятий — это не частная инициатива Счетной палаты. В статье 5 Закона № 41-ФЗ определены задачи высшего контрольного органа. Одной из них является анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами, выработка предложений по их устранению. Далее по тексту закона есть несколько отсылок к тому, что в полномочия Счетной палаты входит выработка предложений, в том числе по итогам проверки исполнения бюджета, по устранению выявленных нарушений и их причин. Также в соответствии со статьей 29 Закона № 41-ФЗ Счетная палата может направлять рекомендации по совершенствованию внутреннего аудита организациям — объектам внешнего государственного аудита (контроля).

То есть механизм рекомендаций в правовом поле существует более 20 лет, с момента принятия закона. Другой вопрос, что до 2019 года рекомендации носили скорее общий характер. В них были представлены идеи о том, что можно было бы исправить объекту контроля для повышения эффективности его деятельности.

С приходом в Счетную палату А. Л. Кудрина ситуация поменялась. Он выступил за более внимательное отношение именно к вопросу формирования рекомендаций. В связи с чем в Стратегии развития Счетной палаты на 2018–2024 годы определено, что контрольное ведомство является центром компетенций и стратегическим партнером для ФОИВ, а партнерство, как мы понимаем, подразумевает в том числе и помощь. К тому же одна из наших задач — помогать в устранении выявленных нарушений и подсказывать, как в будущем не допустить подобных ошибок. Важная составляющая работы Счетной палаты — это профилактика нарушений. И одним из ее инструментов является как раз подготовка рекомендаций.

В декабре 2021 года Счетная палата проводила опрос среди сотрудников федеральных органов исполнительной власти. В исследовании приняли участие порядка 10–15 человек от каждого госоргана, всего же анкеты были направлены в 43 ФОИВ. Цель опроса — понять отношение органов власти к деятельности Счетной палаты. Анкета содержала вопросы, как относятся респонденты к деятельности контрольного органа в целом, к тому, как проводятся проверки — что устраивает / не устраивает, каково поведение инспекторов во время проверок и т. д. В том числе был задан вопрос о конечных результатах проводимых Счетной палатой проверочных мероприятий: что целесообразнее — выявить нарушение и призвать к ответственности или же помочь разобраться в ситуации и предложить пути решения проблемы. Так вот, 86 процентов респондентов ответили, что одним из результатов наших мероприятий должны быть именно предложения по повышению результативности работы органов власти. Как видим, запрос на наши рекомендации есть со стороны самих госорганов.

В то же время мы понимаем, что можем подсказывать объектам контроля, как улучшить их деятельность, и готовы делиться знаниями. Сделать это через классический инструмент — представление — затруднительно. Представление — это юридический документ, требующий от объекта контроля устранить в установленный срок выявленное в ходе проверки нарушение. Выбора у объекта контроля, исполнять или не исполнять представление Счетной палаты, фактически нет. Хотя, если он не согласен с позицией контрольного органа, может оспорить ее в суде. Но я пока ни разу с такой ситуацией не сталкивался, хотя считаю, что это вполне нормальная практика.

— Рекомендации должны быть подготовлены по результатам любого мероприятия? И если таковые отсутствуют, отражается ли это на оценке эффективности деятельности инспектора?

— Подготовка рекомендаций остается на усмотрение инспекторов, которые проводили проверку. Для того чтобы сформировать рекомендации, инспектор должен выявить проблему, понять, почему она возникла и продолжает существовать. Причин может быть много: неурегулированность вопроса законодательными или нормативными актами, неправильное трактование норм законов, нормативных актов, недостаточная квалификация сотрудников объекта контроля и т. д. И после того, как ситуация глубоко изучена, разрабатываются предложения, как ее решить.

Приведу пример, как это выглядит в жизни. В прошлом году Счетная палата проводила проверку, касающуюся вопросов взимания земельного налога. В ходе мероприятия обнаружили неожиданную проблему. Суть ее в следующем: юридическое лицо, решившее прекратить свою деятельность, обращается в ФНС с заявлением о снятии организации с учета. Налоговая служба, убедившись, что у организации нет долгов по налогам, исключает ее из ЕГРЮЛ. Казалось бы, история завершена, точка поставлена. Однако при ближайшем рассмотрении вопроса выяснили, что имущество, в частности, земельные участки, которые принадлежали этому юридическому лицу, остаются в подвешенном состоянии. Они зарегистрированы в ЕГРН, но организация, указанная в реестре как собственник имущества, исчезла, прекратила свое существование. Так получилось, что эта ситуация оказалась неурегулированной на законодательном уровне.

Мы проанализировали ситуацию в 30 регионах и обнаружили несколько сотен таких фактов. По нашим подсчетам, кадастровая стоимость таких «зависших» участков составляет более 12 миллиардов рублей. В итоге мы предложили ФНС при исключении из ЕГРЮЛ организации, за которой в ЕГРН числится какой-то земельный участок, сообщать о данном факте в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Последняя, в свою очередь, будет ставить отметку в реестре о том, что собственник ликвидирован, но земельный участок существует. Такой подход позволит муниципальным образованиям отслеживать такие участки и по истечении пяти лет заявлять на них свои права по Гражданскому кодексу. Таким образом, у муниципалитетов появится земельный ресурс, который можно вовлечь в хозяйственный оборот.

— Андрей Николаевич, а были ли в вашей практике случаи, когда к вашим рекомендациям органы власти не прислушались?

— Да, безусловно, такие случаи есть. В частности, наши рекомендации, связанные с акцизами на табачную продукцию, до сих пор не реализованы. В 2021 году Счетная палата проводила контрольное мероприятие по анализу поступлений от акцизов на табачную продукцию. Мы увидели, что ставка акциза за последние пять лет повысилась примерно в 1,5 раза, при этом объем поступлений акцизов на табак вырос всего лишь на 10 процентов. Получается, что ставка акциза не регулирует адекватное повышение поступлений в бюджет. Подчеркну, что акцизы на табак — существенная часть доходов федерального бюджета, примерно 720–730 миллиардов рублей в год.

Попутно мы выявили (через опросы различных экспертных организаций), что растет количество потребления нелегальных табачных изделий, сигарет. Очевидно, что у федеральных органов исполнительной власти нет ресурсов заниматься борьбой и изъятием нелегальных сигарет на территориях регионов, а вот власти субъектов РФ такие возможности имеют, но их нужно заинтересовать заняться этой проблемой. Мы предложили промотивировать регионы, передав им часть акцизов на табачные изделия, как в свое время поступили с алкогольными акцизами. Однако к нашим рекомендациям Минфин России пока не прислушался, хотя с нашей стороны это не было популистским шагом, мы четко обосновали свою позицию.

Мы предлагаем провести пилотный проект, в рамках которого передать регионам 5–10 процентов акцизов на 3–5 лет. И далее посмотреть: если это не приведет к реальному снижению нелегальной продукции в обороте и, как следствие, к росту поступлений в бюджеты, в том числе в федеральный, то тогда можно вернуться к текущей модели. Минфин России пока не готов на этот шаг, тем не менее мы рекомендацию не снимаем, а, напротив, ищем новые аргументы в пользу такого решения. Очень надеемся, что финансовое ведомство рано или поздно поменяет свою точку зрения.