В русле заданных на федеральном уровне трендов Служба государственного финансового контроля Самарской области (далее — Служба, Госфинконтроль) реализует политику превентивных мер, ведет активную работу по усилению и совершенствованию предварительного контроля. Это позволяет купировать неэффективные траты еще до их фактического осуществления и выявлять значительные финансовые резервы.

Ольга Александровна МИХЕЕВА, заместитель председателя Правительства Самарской области — руководитель Службы государственного финансового контроля Самарской области

«Матрица» рисков и их минимизация

В рамках реализации превентивной функции Служба проводит анализ планируемых главными распорядителями бюджетных средств расходных обязательств на предмет обоснованности потребности и достоверности стоимости. С учетом наработанной практики сотрудники Госфинконтроля систематизировали риски и выработали их «матрицу», дифференцируемую по видам расходов: строительство и реконструкция, капитальный ремонт, научно-исследовательские и конструкторские работы, финансовое обеспечение деятельности учреждений и т. д. При этом особое внимание уделяется не только проблемным и рисковым ситуациям, но и природе возникновения этих рисков.

По итогам анализа указанных причин Служба готовит рекомендации общего характера как в целях минимизации уже выявленных рисков, так и в целях недопущения возникновения их в будущем. Для урегулирования комплексной проблематики Служба разрабатывает предложения по корректировке нормативной правовой базы Самарской области, в том числе порядков предоставления субсидий, государственных программ и пр.

НАПРИМЕР

В документации на проектирование пяти пансионатов Госфинконтроль установил двойной учет стоимости ряда разделов проектирования, а также отступление при расчете от техзаданий. Отработка требований и замечаний Службы позволила снизить стоимость мероприятия на 43%, а также привести сметные расчеты в соответствие с техзаданиями.

Благодаря деятельности Службы удалось ввести практику по исключению из финансируемых областью расходов сумм на страхование строительно-монтажных рисков, а по ее предложениям были приняты порядки пересчета остатков стоимости строительства по переходящим с предыдущих периодов стройкам и определения предельной стоимости строительства, рядом министерств утверждены нормативы стоимости капитального ремонта. При этом Служба активно продолжает данную работу как в отношении еще неурегулированных, так и в отношении вновь выявляемых вопросов.

Определяем лидеров

Наряду с точечной проработкой выявляемых рисков Служба также проводит анализ, по итогам которого составляет рейтинги, отражающие наиболее рисковые сферы и процент отработки ГРБС рекомендаций, обозначенных в рамках предварительного контроля. Эта деятельность позволяет реализовать своего рода воспитательную функцию и мотивирует ГРБС устранять замечания, равняясь на определенных по итогам года лидеров.

Риск-ориентированное планирование

Составление данного рейтинга также используется в рамках реализуемой Службой концепции риск-ориентированного планирования контрольной деятельности, поскольку позволяет ориентировать контрольную деятельность на те сферы, где выявлены наиболее рисковые объекты и мероприятия.

В целом замкнутая контрольная система позволяет Госфинконтролю сосредоточить усилия ревизоров в рамках последующего контроля на проблемных зонах и, что не менее важно, вооружить их необходимой информацией. Ведь, как справедливо отметил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, одной из существенных проблем финансового контроля, требующих разрешения, является информационное неравенство объекта контроля и контролера, связанное в том числе с намеренным непредставлением той или иной документации.

НАПРИМЕР

В результате отработки рекомендаций Госфинконтроля, в том числе в части исключения полной стоимости выполненных в 2013 году объемов работ, остаток сметной стоимости одного из объектов метрополитена Самарской области был уменьшен на 442,5 миллиона рублей. При этом за счет высвободившихся бюджетных средств были профинансированы ранее непредусмотренные (дополнительные) работы.

Эффективность применяемого Службой контрольного цикла, основанного в первую очередь на превентивных методах, могут продемонстрировать цифры. По итогам 2015 года две трети от обращенного в пользу бюджета Самарской области объема средств — это результат отработки наших замечаний именно на стадии предварительного контроля, а на 1 рубль установленного в его рамках финансового нарушения или риска приходится 57 копеек, обращенных в бюджет области.

Мы учитываем и то, что фактическими исполнителями значительного количества мероприятий выступают муниципальные образования, а приходящаяся на межбюджетные трансферты доля расходов в областном бюджете достигает 20%. В этой связи в 2015 году Служба составила рейтинги муниципальных образований, что направлено на усиление контроля за эффективным использованием бюджетных средств, представляемой муниципалитетами обосновывающей документацией, качественной реализацией мероприятий (объектов).

Закрашиваем белые пятна

Превентивную контрольную деятельность реализует Служба и в сфере закупок. Реализация данной функции позволяет повысить конкурентность, обеспечить формирование экономии, соблюдение требований законодательства. Детальный анализ выявляемой нами проблематики в сфере закупок показал системность рисков и нарушений, причины совершения которых зачастую связаны с несовершенством регулирования. В этой связи Службой были подготовлены законодательные инициативы по усовершенствованию действующих нормативных правовых актов для внесения их в Государственную думу. Однако руководствуясь необходимостью более оперативного решения проблемных вопросов, Госфинконтроль принял меры по усовершенствованию правовой базы Самарской области и установлению более жестких, чем на федеральном уровне, требований. Начиная с 2014 года в региональных актах закреплены обязанности заказчиков заключать контракт по цене минимального коммерческого предложения, снижать стоимость каждой позиции пропорционально коэффициенту снижения по результатам закупки, осуществлять обоснование стоимости ремонтных работ только сметным методом, не допускать аффилированности организаций и пр.

Меры воздействия, принятые в 2015 году

При этом Служба ежегодно проводит дополнительный анализ проблемных сфер и наработанной практики и при необходимости дополняет перечень ограничений соответствующим образом.

Привлечь нельзя исправить

Благодаря упомянутым выше дополнительным ограничениям Служба в случае их невыполнения привлекает виновных лиц к административной ответственности, превентивно воздействуя при этом на совершение уголовно-наказуемых деяний.

Кроме того, нередко возникают ситуации, когда факты совершения нарушений выявляются в рамках предварительного контроля. В случае если возбуждение административного производства и привлечение виновного лица к ответственности относятся к компетенции Службы, информация передается в профильные управления. Основной массив таких нарушений — это нарушения в сфере формирования и финансового обеспечения госзаданий, а также нарушения условий предоставления субсидий. Если выявляются нарушения в иных сферах, в том числе в сфере градостроительной деятельности, Госфинконтроль направляет материалы в соответствующие органы для принятия мер в рамках компетенции. Следует отметить, что такое взамодействие активно способствует устранению последствий выявленных нарушений и недопущению их в будущем. В 2015 году Госфинконтролем были также существенным образом расширены способы взаимодействия с надзорными и правоохранительными органами. По инициативе Службы создана рабочая группа по вопросу обеспечения соблюдения принципа неотвратимости наказания в финансовой сфере и сфере закупок. Участниками рабочей группы были приняты и утверждены разработанные Службой дорожные карты, призванные обеспечить единство подходов при сборе и подготовке материалов для последующей передачи их в надзорные и правоохранительные органы.

Результатами такого взаимодействия стало увеличение почти в четыре раза направленных в Госфинконтроль постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях в сфере закупок (в 2015 году — 161 постановление, в 2014 году — 47), а также количества наложенных штрафов (в 2015 году — 2,7 миллиона рублей, в 2014 году — 693 тысячи рублей).

В целях совершенствования и развития указанных механизмов в 2016 году Служба планирует внедрить практику сверки информации, в том числе по проверкам с привлечением специалистов Службы, а также в части направленных Службой материалов.

Точечный удар

В настоящее время на федеральном уровне предложен дополнительный акцент риск-ориентированного планирования, связанный с усилением роли ведомственного контроля и его методологического обеспечения со стороны органов финансового контроля, нивелирования негативных факторов, не позволяющих реализовать потенциал данного института и заточить его под борьбу за результативность бюджетных расходов.

В целях заданного на федеральном уровне курса, а также выстраивания в Самарской области единой системы финансового контроля в настоящее время ведется работа по развитию деятельности межведомственной комиссии по вопросам осуществления ведомственного финансового контроля и ведомственного контроля в сфере закупок.

Основными направлениями работы данной комиссии являются разработка и обеспечение использования единых методов осуществления финансового контроля, привлечение ведомственных контрольно-ревизионных управлений к самостоятельной проверке ФЭО и отработке рисков и замечаний Службы. В ближайшее время повышенное внимание будет уделено и тем ГРБС, ведомственный контроль в которых осуществляется неэффективно, что также позволит уйти от сплошных проверок и осуществлять контроль в действительно проблемных сферах.

Новацией риск-ориентированного планирования является совместная работа управлений Службы по препятствованию аффилированности и, как следствие, коррумпированности в закупках. В рамках предварительного контроля до ГРБС доводится информация о недопустимости осуществления закупок при условии аффилированности участвующих в них лиц, а контроль за исполнением данных рекомендаций осуществляется уже на стадии осуществления закупки и в рамках исполнения контракта.

В связи с тем, что аффилированность в закупках является одним из примеров наиболее коррупционных нарушений, в 2016 году Служба усилит контроль за чистотой закупок, в том числе взаимодействуя со следственными и правоохранительными органами.

Другим примером превенции неэффективных расходов является передача выявленной на стадии предварительного контроля информации о завышенной потребности, заявляемой ГРБС, избыточных свойствах планируемых к закупке товаров (работ, услуг) и т. д. в управление контрактного аудита. Указанное взаимодействие позволяет отслеживать такие расходы, начиная с включения их в планы-графики и заканчивая размещением соответствующего заказа. В случае неустранения ГРБС выявленных рисков и нарушений Служба направляет им акты реагирования, а главные распорядители проводят работу, в том числе по снижению Н(М)ЦК, корректировке свойств приобретаемого товара (работы, услуги).

НАПРИМЕР

На этапе предварительного контроля было установлено, что лица, подавшие коммерческие предложения, имеют общих учредителей (руководителей) и (или) зарегистрированы по одному адресу. В рамках последующего контроля по аналогичному мероприятию было установлено, что победителем закупки был заключен договор субподряда с иным участником данной закупки, при этом стоимость субподряда была на 25% ниже стоимости заключенного государственного контракта. Таким образом, в результате действий аффилированных лиц стоимость мероприятия была завышена, что повлекло неэффективное использование бюджетных средств. Материалы Службы по описанной ситуации были переданы в прокуратуру Самарской области для дальнейшего рассмотрения и принятия мер в рамках компетенции.

Приблизить Госфинконтроль к человеку

Каждый год руководство страны предъявляет все более жесткие требования к соблюдению стандартов информационной открытости деятельности органов власти, качеству взаимодействия общества и государства. В целях повышения открытости деятельности Службы в 2015 году было продолжено активное взаимодействие с гражданами и общественными институтами, поскольку общественное порицание негативных явлений и пристальное внимание общественности к актуальным вопросам могут оказать непосредственное влияние на их разрешение. Кроме того, ряд проблем носит теневой характер и может быть выявлен только при обращении граждан в соответствующие органы.

В ходе рассмотрения обращений граждан, в том числе поступающих через общественную приемную Службы, в 2015 году был проведен ряд внеплановых контрольных мероприятий. По результатам одного из них был осуществлен возврат граждану денежных средств, неправомерно взятых за оказание услуг. По итогам другого контрольного мероприятия по вопросу завышения стоимости при проведении Фондом капитального ремонта работ было обеспечено их надлежащее качество, а подрядчиками были возвращены денежные средства.

В целях обеспечения заданных на федеральном уровне стандартов информационной открытости, развития положительного опыта взаимодействия с гражданами в 2016 году Госфинконтроль планирует создание интернет-портала «Нужно проверить». Портал обеспечит возможность граждан сообщать в Службу о нуждающихся в проверке объектах и предполагаемых нарушениях, а также получать информацию о результатах контрольных мероприятий, проведенных по их предложениям.

В 2015 году активное развитие получило взаимодействие Службы с Общественной палатой Самарской области и региональным отделением проекта «ЗА честные закупки!» Общероссийского народного фронта (далее — ОНФ).

С Общественной палатой реализуется информационный обмен, проводятся совместные мероприятия, вырабатываются рекомендации по совершенствованию нормативной правовой базы. Сотрудники Общественной палаты регулярно проводят выезды на объекты в целях общественного контроля за исправлением выявленных Службой нарушений, получения отзывов жителей относительно принятых на местах мерах и сбора их предложений. Материалы, собранные в ходе выездов, общественные контролеры направляют в Службу.

Не менее конструктивно было выстроено сотрудничество с ОНФ. Так, Служба проводит совместные совещания с представителями заказчика и ОНФ с целью прояснения спорных вопросов, по сигналам ОНФ специалисты Госфинконтроля отрабатывают конкурсную документацию, направляют требования о ее изменении и уменьшении стоимости контрактов.

Учиться, учиться и еще раз учиться

В целях снятия проблемы кадрового дефицита в финансово-бюджетной сфере Служба заключила соглашения с вузами области, и в 2015 году с участием специалистов Службы началось обучение бакалавров на базе экономического факультета одного из вузов по специальности «Финансовый контроль и государственный аудит».

4,4 млрд рублей обращены в пользу бюджета

На базе высшего учебного заведения Самарской области, сотрудничающего с Российской академией государственной службы при Президенте РФ, в рамках реализации президентской программы подготовки управленческих кадров специалисты Службы на постоянной основе реализуют программы по переподготовке и повышению квалификации руководителей структурных подразделений министерств и ведомств,организаций области, представителей муниципалитетов. В рамках данных образовательных программ Службой освещаются наиболее актуальные вопросы в сфере управления публичными финансами, практика контрольной деятельности, а также доводятся предъявляемые контрольным органом требования в части использования бюджетных средств.

Особое внимание Служба уделяет также социальным, жизненно важным сферам, в том числе здравоохранению. Данный сектор сосредотачивает в себе значительный объем государственных услуг (работ), а значит, и бюджетного финансирования. В целях повышения экономической безопасности региона, учитывая обширность сети учреждений, а также потребность в подготовке эффективных менеджеров — от работников контрактных служб до главврачей и их заместителей, Служба и Самарский государственный медицинский университет пришли к единому мнению о необходимости повышения грамотности специалистов в финансово-бюджетной сфере и сфере закупок.

Кроме того, в феврале 2016 года Служба подписала соглашение с Национальным исследовательским университетом. На его базе будет реализована образовательная программа магистратуры «Финансовая безопасность государства».

Госфинконтроль в цифрах

За 2015 год общий объем проверенных Службой средств составил 96,2 миллиарда рублей, в том числе в рамках предварительного контроля — 40,2 миллиарда рублей, последующего контроля — 32,7 миллиарда рублей, контроля в сфере закупок —23,3 миллиарда рублей. По итогам контрольных мероприятий общий объем выявленных нарушений составил 7,3 миллиарда рублей, из которых 4,4 миллиарда рублей было обращено в пользу областного бюджета. При этом средства, в отношении которых не отработаны или не сняты бюджетные нарушения и риски, относятся к финансированию планового периода, а их нивелирование Служба взяла на контроль.