В статье представлен анализ ситуации, сложившейся по истечении почти пяти лет после расширения полномочий контрольно-счетных органов в части применения законодательства об административных правонарушениях.

Елена Станиславовна ЛИТВИНЧУК, председатель Контрольно-счетной палаты городского округа Воронеж

Ксения Георгиевна ИВАНОВА, начальник отдела анализа, мониторинга и экономической экспертизы Контрольно-счетной палаты городского округа Воронеж

Вопросы полноты и эффективности реализации полномочий контрольно-счетных органов (КСО) в части применения законодательства об административных правонарушениях стали актуальными сравнительно недавно — после вступления в силу Федерального закона от 23 июля 2013 года № 252‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». С принятием данных изменений значительно увеличен перечень статей Кодекса об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за совершение противоправных действий в бюджетной сфере, а должностные лица Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов наделены полномочиями по составлению протоколов о соответствующих административных правонарушениях. КСО муниципалитетов были наделены аналогичными полномочиями в 2015 году с принятием Федерального закона от 27 октября 2015 года № 291‑ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон „О Счетной палате Российской Федерации“». Но их реализация требовала дополнительного закрепления перечня должностных лиц, наделенных правом составлять протоколы, в областных (краевых, республиканских) законах.

Практика, сложившаяся в этой сфере деятельности спустя без малого пять лет с момента расширения полномочий КСО, весьма неоднозначна.

Административная практика КСО

Прежде всего следует отметить, что абсолютное большинство КСО муниципальных образований (88%) в 2016 году не имели административной практики. Об этом говорится в аналитической информации Комиссии Совета КСО при Счетной палате РФ по совершенствованию внешнего финансового контроля на муниципальном уровне (далее — Комиссия), обобщившей опыт ведения административных производств на уровне органов внешнего муниципального финансового контроля.

Причины сложившейся ситуации, безусловно, являются объективными и значимыми. Однако в качестве оправдания отсутствия у КСО административной практики целесообразно также отметить следующее. Согласно сводной информации Комиссии наибольшее количество правонарушений в 2016 году квалифицировано как «Грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету, в том числе к бухгалтерской (финансовой) отчетности» (статья 15.11 КоАП РФ) — 306 случаев, а также «Нецелевое использование бюджетных средств» (статья 15.14) — 263 случая. В общей сложности на долю этих двух составов пришлось более 40% всех протоколов. При этом половина определенных КоАП статей использовалась муниципальными контролерами в единичных случаях. Например, статья 15.15.16 «Нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства» — один протокол, статья 15.15.14 «Нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде» — два протокола, статья 15.15.11 «Нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств» — один протокол и др.

Невысокая востребованность отдельных составов помимо очевидно незначительного количества совершенных нарушений объясняется также современной спецификой деятельности контрольно-счетных органов. Аудит (контроль) законности и результативности использования бюджетных средств, пришедший на смену финансовой ревизии, подразумевает под собой в большей степени оценку конечных результатов произведенных затрат бюджетных средств (принцип эффективности, заложенный в статье 34 Бюджетного кодекса) и анализ совокупности действий проверяемого объекта по достижению поставленных целей, нежели, к примеру, скрупулезную проверку сроков перечисления кредитными организациями средств на счета бюджетов разных уровней или сроков уведомления главным распорядителем бюджетных средств финансового органа об итогах рассмотрения дела в суде.

При выявлении отдельных бюджетных правонарушений возможно как квалифицировать их в соответствии с КоАП РФ, так и применить в отношении участников бюджетного процесса, их допустивших, бюджетные меры принуждения, установленные в БК РФ (статьи 15.14, 15.15–15.15.3 КоАП РФ, статьи 306.4–306.8 БК РФ). В соответствии со статьей 306.2 БК РФ «наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ». Несомненно, что при классификации таких нарушений органы государственного (муниципального) финансового контроля зачастую применяют положения только одного из кодексов, что также влечет за собой сокращение количества составленных протоколов об административных правонарушениях. Кроме того, в рамках действующего административного поля большинство установленных нарушений могут быть только квалифицированы сотрудниками КСО в соответствии с КоАП РФ, а решение о необходимости возбуждения административного производства будет принято в другой инстанции.

Регион дает полномочия

Следует отметить, что региональным законодательством могут быть определены случаи составления должностными лицами контрольно-счетных органов протоколов об административных правонарушениях по иным составам, отличным от уже закрепленных в КоАП РФ. Однако эта возможность реализована лишь в отдельных субъектах РФ в отношении случаев нарушения нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней. К примеру, законом Воронежской области от 31 декабря 2003 года № 74-ОЗ предусмотрено составление должностными лицами КСО административных протоколов только в случаях нарушения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В Законе Московской области от 4 мая 2016 года № 37/2016-ОЗ предусмотрено составление протоколов в части нарушений, связанных с охраной имущества, находящегося в собственности Московской области, а также при выявлении несоблюдения критериев отбора муниципальных образований для предоставления субсидий из бюджета Московской области бюджетам муниципальных образований Московской области.

Интересен пример нормативной практики Республики Башкортостан: в региональном Кодексе об административных правонарушениях (утвержденный Законом РБ от 23 июня 2011 года № 413-з) для должностных лиц КСО определены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях не только в области охраны собственности, но и при нарушениях:

• порядка принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма (статья 2.8);
• порядка определения общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (статья 2.9);
• должностными лицами порядка определения размера и внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности, и земли, государственная собственность на которые не разграничена (статья 4.8), и др.

Но приведенные примеры наличия у КСО дополнительных полномочий — скорее исключение из общего правила.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях

На сегодняшний день в соответствии со статьей 23.1 КоАП РФ большинство дел об административных правонарушениях, протоколы по которым составлены должностными лицами КСО, рассматривается судьями. При этом специфика рассматриваемых финансовых составов такова, что для проведения всесторонней, полной и объективной оценки доказательств у должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, должен быть достаточный опыт практической деятельности в рамках бюджетного законодательства. Этим требованиям в большей степени отвечают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Однако, принимая во внимание принцип независимости контрольно-счетных органов всех уровней от органов исполнительной власти, заложенный в Федеральном законе № 6‑ФЗ, мы считаем, что наилучший вариант разрешения сложившейся ситуации — передать полномочия по рассмотрению дел о финансовых нарушениях самим КСО.

Такое развитие событий вполне реально с учетом статьи 268.1 Бюджетного кодекса, в которой установлено, что «при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях».

Почему КСО не составляли протоколы

Причины, препятствующие осуществлению КСО полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, следующие:

недостаточная штатная численность муниципальных КСО, а также отсутствие юридического сопровождения и слабая правовая подготовка должностных лиц, осуществляющих административное производство;

• короткие сроки давности привлечения к административной ответственности;
• отсутствие методических рекомендаций (стандартов) по реализации должностными лицами КСО муниципальных образований полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях;
• неоднозначность судебной практики при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности по аналогичным вопросам.

например

Опыт проведения контрольных мероприятий различной тематики и направленности показывает, что на практике часто встречаются нарушения, связанные с распоряжением государственным (муниципальным) имуществом. Это нарушения, которые могут быть квалифицированы как по статье 19.21 «Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним», так и по статьям 7.1 «Самовольное занятие земельного участка», 7.32.4 «Нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества...», 7.35 «Нарушение порядка согласования при совершении сделки по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом» и др.

Несмотря на то что положениями части 2 статьи 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом отнесен к основным полномочиям КСО, составление протоколов по выявляемым в этой сфере нарушениям отнесено к полномочиям иных органов.

Аналогичная ситуация складывается и с нарушениями законодательства о контрактной системе. Исключительное право контрольно-счетных органов осуществлять аудит в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд на основании требований статьи 98 Федерального закона № 44‑ФЗ не подразумевает возможность составлять протоколы в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29–7.32 КоАП РФ.

Важно

По данным Комиссии Совета КСО при Счетной палате РФ, в 2016 году в рамках 5,5 тысячи мероприятий по аудиту в сфере закупок выявлено порядка 40 тысяч нарушений соответствующего законодательства. Общая сумма нарушений составила около 15 миллиардов рублей. При этом уполномоченными органами возбуждено всего 363 дела об административных правонарушениях, что связано в первую очередь с низкой эффективностью взаимодействия муниципальных КСО с органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок, а также, вероятно, с отсутствием полномочий по составлению соответствующих протоколов у должностных лиц КСО.

Наделять или не наделять?

Безусловно, возможное наделение КСО полномочиями по возбуждению административного производства при выявлении нарушений в сфере закупок или при распоряжении имуществом потребует значительного (и весьма длительного по времени) видоизменения правового поля, в котором осуществляют свою деятельность органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. Против таких изменений говорит не всегда достаточная квалификация должностных лиц КСО, которая может оказать негативное влияние на составление протоколов и формирование доказательной базы. В пользу изменений — уже упомянутая низкая результативность взаимодействия КСО с уполномоченными органами в части ведения административного производства.