О развитии инструментов реагирования на выявленные нарушения или риски их совершения рассказал Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, доцент, заслуженный экономист РФ.

Пять лет назад Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 199-ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс. Они в том числе касались порядка направления представлений, предписаний органами государственного (муниципального) финансового контроля. Сегодня представления и предписания являются ненормативными актами органа контроля. А именно представление — это документ, содержащий информацию о любых нарушениях, выявленных в пределах компетенции органа контроля, и требования об устранении нарушения и (или) устранении его причин и условий. Предписание — документ, направляемый в случае, если по результатам контрольного мероприятия возможно исчислить в суммовом выражении ущерб публично-правовому образованию, при этом выявленное нарушение нельзя устранить, либо требования ранее направленного представления не выполнены.

Необходимо отметить, что стадию реализации контрольного мероприятия нельзя отождествлять с применением мер юридической ответственности, хотя такую трактовку нередко можно встретить в научной литературе. То есть представления и предписания — это не меры ответственности, в том числе финансовой. Это акты, направленные на корректировку деятельности объекта контроля в целях приведения в русло установленного правовыми актами порядка.

Внесенные изменения в целом положительно отразились на практике контрольных органов, так как внесли ясность в процедуру реализации контрольных мероприятий. Одним из наиболее важных изменений следует признать двухстадийность реализации итогов контрольных мероприятий в отношении отдельных нарушений. Так, при выявлении неправомерных расходов бюджетных средств, что может свидетельствовать об ущербе для публично-правового образования, их предоставившего, объекту контроля может быть вынесено представление с требованием об устранении нарушения. В случае неисполнения представления уже направляется предписание с требованием о возмещении причиненного ущерба.

Это действительно важно, потому что возврат неправомерно израсходованных средств хотя и восстанавливает условную справедливость, но не способствует достижению изначально заданных результатов их предоставления. Например, следует признать, намного важнее завершение строительства социально значимого объекта, чем возврат средств.

Помимо устранения нарушений, важно понимать, какие причины и условия способствовали их совершению. Например, одним из видов требований представлений является принятие мер по устранению причин и условий совершения нарушений. В рамках контрольных мероприятий нередко выявляются те или иные несовершенства правовых актов, недостаточность правового регулирования, несущие риски совершения нарушений. При этом органы Федерального казначейства принимают значительные усилия для корректировки практик и процедур, используемых объектами контроля.

Стандартизация и унификация

Именно с изменений, внесенных Федеральным законом 199-ФЗ, начинается стадия стандартизации внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Правительство РФ утвердило семь федеральных стандартов ВГ(М)ФК. В качестве одного из неоспоримых плюсов можно назвать формирование единообразной практики осуществления контроля при планировании, проведении контрольных мероприятий, реализации их результатов, формировании отчетности о контрольной деятельности. Это, безусловно, способствует более рациональному распределению трудовых, финансовых и материальных ресурсов в целях повышения эффективности и получения максимального результата при осуществлении контроля в финансово-бюджетной сфере, что, несомненно, влияет на подконтрольную среду.

Федеральными стандартами ВГ(М)ФК привнесено большое количество нововведений, обеспечивающих повышение качества контрольной деятельности. В целом определены и закреплены принципы осуществления контрольной деятельности, права и обязанности должностных лиц контрольного органа и объекта контроля. В том числе это касается предоставления доступа к информационным системам объекта контроля, установления единых подходов к оценке рисков, регламентации вопросов участия в контрольных мероприятиях привлекаемых специалистов и экспертов. Стандартами предусмотрены случаи и порядок продления срока исполнения представлений и предписаний.

Помимо вертикальной унификации контрольной деятельности, Федеральное казначейство со Счетной палатой РФ как органом внешнего государственного финансового контроля начиная с 2019 года в формате рабочей группы совместно решают вопросы государственного контроля. Например, результатом этой работы можно назвать формирование единых подходов к количественному и денежному выражению выявляемых нарушений, квалификации нарушений, синхронизацию проектов планов контрольной деятельности, расширение взаимодействия по наиболее приоритетным направлениям расходования бюджетных средств и в рамках применения и развития цифровых технологий.

Контролер при квалификации действий (бездействия) должностных лиц объекта контроля, повлекших за собой причинение ущерба публично-правовому образованию, и принятии решения о направлении предписания в каждом конкретном случае, в том числе исходя из наличия возможности надежной оценки суммы указанного ущерба, должен руководствоваться своим профессиональным суждением. Безусловно, это суждение должно соотноситься с требованиями законодательства РФ. Понимание того, что публично-правовому образованию причинен ущерб, дает возможность органам ВГ(М)ФК в случае неисполнения предписания направлять в суд иски о возмещении ущерба.

Вопросы определения ущерба

Общее для органов финансового контроля понимание ущерба сформировано, но на этом нельзя останавливаться. Необходимо продолжать разработку подходов к квалификации приводящих к нему тех или иных расходов объектов контроля. Необходимость в этом обусловлена неоднозначностью такой категории, как ущерб, что может вызывать на практике неединообразное правоприменение.