Заместитель директора Департамента бюджетной методологии и  финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России Станислав Сергеевич Бычков рассказал о готовящихся алгоритмах применения новых методов финансового контроля и ответил на вопросы практиков.

— Станислав Сергеевич, в скором времени органы ВГ(М)ФК получат право применять новые методы финансового контроля. Федеральный закон, их предусматривающий, надеемся, в ближайшее время должен быть принят. Но получить право мало, нужно еще знать, как его реализовать. Какие алгоритмы предложит методолог?

— На самом деле многие региональные органы ВГФК уже давно проводят предварительный контроль (а именно на упреждение нарушений ориентированы новые механизмы), применяя методы, сходные с предложенными законопроектом. Но теперь они будут легитимизованы. И контрольные органы в принципе знают, как работать на упреждение, и умеют это делать. Тем не менее, конечно, многие моменты, связанные с применением новых методов, необходимо формализовать так, как это сделано в отношении классических проверок, ревизий, обследований. То есть федеральные стандарты по ВГ(М)ФК, над проектом изменений в которые мы сейчас работаем, определят алгоритмы планирования, проведения и реализации итогов наблюдения и анализа. По контрольному мониторингу, который пока станет полномочием только Федерального казначейства, будет принято отдельное постановление Правительства РФ.

Что касается анализа, то процедурно он будет похож на проверку — тот же порядок назначения мероприятия, запроса документов. Но так как анализ должен учитывать потребность его заказчика — руководства региона или муниципалитета, мы не стали определять в стандартах перечень типовых тем. Анализ — это контрольное мероприятие, которое может затрагивать целую группу объектов контроля, возможно, даже целую отрасль. В ходе анализа, например, могут проводиться дополнительные контрольно-аналитические действия по прогнозированию, и срок проведения этого мероприятия будет больше, чем у проверки.

— Но все же контролерам для понимания приведите, пожалуйста, примеры пусть не тем, но направлений анализа.

— Может быть проведен анализ финансово-экономических обоснований бюджетных ассигнований на строительство объектов на этапе планирования бюджета, который способен выявить необоснованные затраты на строительство. Наверняка будет востребованным анализ рискоемкости предоставления субсидий юридическим лицам, по результатам которого корректируются условия их предоставления. В ходе анализа финансово-хозяйственной деятельности организаций с госучастием можно выявить причины убытков и внутренние резервы по выходу на безубыточность. Это как примеры. Но каждый орган ВГ(М)ФК вправе сам определить тему для своего анализа с учетом запроса руководства субъекта (муниципалитета). По итогам анализа объекту контроля для рассмотрения будут направляться рекомендации. Если в ходе анализа выявлены нарушения бюджетного законодательства или законодательства о контрактной системе в сфере закупок, то орган контроля вправе реагировать так же, как если бы нарушение было выявлено по результатам проверки. Контролеры могут направить объекту контроля представление или предписание.

— С анализом более или менее понятно. Но вот наблюдение как метод контроля, наверное, более сложный в реализации. Каким образом контролер будет наблюдать и как реагировать? На различных профессиональных площадках обсуждался вопрос о том, будет ли наблюдение проводиться только посредством информационных систем или все же наблюдать можно и глазами, и читая сообщения СМИ, и т. д. К какому решению пришел методолог? Что будет написано в стандартах?

— Да, наблюдение — более сложный метод. Это непрерывный процесс, начало которого не может быть четко определено, и закончить который можно в любой момент в зависимости от наличия или отсутствия рисков в деятельности объекта контроля. Выражается наблюдение в сборе и обработке данных. Данные, по нашему мнению, могут быть получены как из информационных систем, так и из открытых интернет-источников, информации, поступившей при межведомственном взаимодействии и другими доступными способами без взаимодействия с объектами контроля. При этом само проведение наблюдения должно осуществляться максимально полно в рамках автопроверки в информационных системах по определенным алгоритмам (контрольным соотношениям в отношении информации, хранящейся в разных информационных системах и подсистемах). Например, в рамках анализа обоснований бюджетных ассигнований (рисков недостаточной обоснованности планируемых расходов) необходимо обратить внимание на то, что по активам отражено в бюджетном учете. В частности, может выявиться следующее: ведомство поставило на учет новые транспортные средства, а расходы на ГСМ на следующий год запланировало в объеме прошлого года, или, наоборот, есть существенный рост расходов на содержание имущества, а на балансе его нет, и в плане-графике закупок также не предусматривается закупка нового имущества. По активам в принципе достаточно большой пул вопросов, на которые в том числе контролерам необходимо обратить пристальное внимание. А надо ли в принципе планировать расходы на их приобретение, исходя из того, сколько их на самом деле и в какой степени изношенности они находятся. В рамках исполнения контрактов достаточно большой объем информации содержится в ЕИС «Закупки», оперативный анализ которой позволяет «подсвечивать» риски, признаки неисполнения контрактов в установленные сроки.

Если в результате наблюдения выявлен риск или признак нарушения, контролер направляет предупреждение, на которое объект контроля должен реагировать — направить в ответ пояснение или возражение, а также принять рекомендованные предостережением меры. Если объект контроля игнорирует предостережение, орган контроля может назначить проверку, а по несущественным нарушениям выставить представление без ее проведения. При непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, орган контроля имеет право составлять протоколы. Хочу обратить внимание на то, что специфика наблюдения у каждого контрольного органа может быть своей. В том числе она будет зависеть и от степени цифровой зрелости региона или муниципалитета. Поэтому в федеральном стандарте будет указано на необходимость наличия ведомственного стандарта применения этого метода в том случае, если орган контроля готов к проведению наблюдения в цифровой среде. В обязательном порядке документ должен прописать: перечень объектов контроля, направления изучения совершаемых объектами контроля отдельных финансово-хозяйственных операций, критерии применения источников информации о деятельности объектов контроля (в том числе использование фото- , видео- и аудиотехники, иных видов техники и приборов).

Также, на мой взгляд, в контексте предупреждающего контроля необходимо обратить пристальное внимание на метод контроля «обследование» (анализ отдельных сфер финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля). Сейчас он в основном применяется в рамках проведения проверки (ревизии) фактически в качестве экспертизы по совершенным фактам хозяйственной жизни. Вместе с тем он может применяться и в качестве самостоятельного контрольного мероприятия, в том числе в целях «подсвечивания» рисков, признаков несоблюдения условий контрактов и соглашений до наступления сроков их исполнения. В этих целях также придется уточнить федеральные стандарты ВГ(М)ФК в отношении сроков проведения обследования и содержания заключения по результатам обследования. При этом следует отметить, что возможности применения обследований в целях предупреждающего контроля фактически никак не зависят от уровня цифровой зрелости органа контроля и цифровизации бюджетного процесса.

— Станислав Сергеевич, а что скажете про классический последующий контроль? Ведь работа по его совершенствованию тоже проводится.

— Последующий контроль был, есть и будет. Принцип неотвратимости наказания никто не отменял. И параллельно с генерацией новых законодательных норм мы работаем и над корректировкой старых, и над совершенствованием методологии в отношении методов последующего контроля.

Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2024 года № 1428 внесены изменения в федеральные стандарты ВГ(М)ФК. Поправки были разработаны с учетом правоприменительной практики. Готов проект поправок в КоАП РФ. Утверждены методические рекомендации по проведению проверок соблюдения порядка администрирования доходов бюджетов, по проведению проверок предоставления субсидий на финансовое обеспечение госзадания бюджетным (автономным) учреждениям и (или) их использования (приказы Минфина России от 10 декабря 2024 № 546, 547). Мы планируем, что в следующем году будут утверждены методические рекомендации по проведению проверок предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также предоставления субсидий юридическим лицам, физическим лицам, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг и (или) соблюдения условий соглашений (договоров) об их предоставлении. Мы уже начали эту работу.

— Тем не менее, и это закономерно, у практиков контроля всегда есть вопросы к методологу. Давайте рассмотрим некоторые из них. Например, сегодня у органов ВГ(М)ФК много вопросов по заполнению дополнительных форм отчетности, которые утверждены приказом Минфина России от 25 апреля 2023 года № 55н. Главный — за какой год должна предоставляться отчетность по допформам: за 2024-й или 2025-й?

— Во-первых, приказ Минфина России № 55н был зарегистрирован еще в 2023 году, и в 2024 году у органов контроля было достаточно времени подготовиться. Что касается предоставления отчетности после вступления в силу приказа Минфина России № 55н, то отчетность по допформам мы будем собирать в 2025 году по итогам работы в 2024 году.

Во-вторых, в 2024 году несколько региональных контрольных органов уже участвовали в пилотном проекте по заполнению дополнительных форм отчетности за 2023 год. По результатам пилота мы увидели некоторые шероховатости в формах, получили дополнительные вопросы от ревизоров по порядку заполнения форм отчетности.

В настоящее время Минфин России готовит системное письмо, касающееся особенностей формирования дополнительных форм отчетности в рамках приказа Минфина России № 55н. Мы готовы принять и рассмотреть все обращения от органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, с тем чтобы разъяснить непонятные моменты в этом письме.

— Еще вопросы от практиков по текущим проблемам . Этот касается уже отчетности объектов контроля. Контролеры спрашивают, приводит ли к искажению бюджетной отчетности оплата фактически невыполненных работ по контракту?

— По нашему мнению, такая ситуация в принципе возможна. Но нужно учитывать предмет контроля, тему контрольного мероприятия, вопросы, подлежащие изучению. Приведу такой пример. Учреждение заключило контракт на проведение работ по капитальному ремонту здания. На основании КС-2 бухгалтерия оплатила работы. Операции по принятию документа и оплате отражены следующими бухгалтерскими записями:

«Д-т 0 106 10 000 К-т 0 302 20 000 (увеличены вложения в недвижимое имущество на стоимость принятых к учету выполненных работ)»;

«Д-т 0 302 20 000 К-т 0 304 05 000 (с лицевого счета, открытого учреждению в Федеральном казначействе, перечислены денежные средства на оплату поставщикам за выполненные работы)».

Но проведенная перед составлением бюджетной отчетности инвентаризация (пункт 79 федерального стандарта бухгалтерского учета № 256н) не установила факта отсутствия выполненных работ — была осуществлена некачественно. В связи с этим оплата фактически невыполненных работ (обороты по счету бухгалтерского учета 0 302 20 000), увеличение вложений в недвижимое имущество (остаток на счете бухгалтерского учета 0 106 10 000 на конец отчетного периода) отражены в отчетности неверно, что приводит к искажению показателей бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

— Объект контроля вовремя передал документ в централизованную бухгалтерию. Но сотрудник ЦБ своевременно не отразил документ в учете. Контролеры установили недостоверность отчета, вызванную именно этим фактом. На кого нужно составлять протокол об административной ответственности?

— В этом случае необходимо проводить внеплановое контрольное мероприятие в отношении централизованной бухгалтерии. Нужно проверять исполнение ЦБ обязательств, предусмотренных переданными полномочиями. Например:

— ведение бюджетного (бухгалтерского) учета;

— хранение документов;

— внутренний контроль за правильностью совершения хозяйственных операций и (или) оформления первичных учетных документов;

— соблюдение сроков формирования бюджетной (бухгалтерской) и налоговой отчетности;

— подготовка платежных документов и др.

Если в исполнении обязательств выявлено нарушение, то административное производство возбуждается в отношении централизованной бухгалтерии. Хочу обратить внимание на то, что в данном случае орган контроля в соответствии с полномочиями по осуществлению административного производства, предусмотренными статьей 28.7 КоАП РФ, вправе проводить административное расследование в отношении должностных лиц централизованной бухгалтерии при наличии события административного правонарушения. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

— Пожалуйста, подскажите, как быть в следующей ситуации. Объект контроля принял меры по устранению нарушений и представил информацию об этом в орган контроля в течение 15 рабочих дней после получения акта, в котором эти нарушения были указаны. Нужно ли в данном случае выдавать представление?

— По результатам контрольного мероприятия должностные лица органа контроля оформляют акт, содержащий описание выявленных нарушений. При этом объект контроля вправе предоставить письменные замечания (возражения, пояснения) на акт проверки. Он может представить и документы, в том числе подтверждающие устранение выявленных нарушений в ходе проведения контрольного мероприятия. Кроме того, часть нарушений, отраженных в акте, может быть устранена в рамках работы контрольных комиссий, в которых принимают участие орган контроля и объект контроля, еще до принятия руководителем органа контроля решения, в том числе о направлении представления (предписания).

Согласно пункту 5 статьи 270.2 Бюджетного кодекса в представлениях и предписаниях органа контроля не указывается информация о бюджетных нарушениях, выявленных по результатам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии их устранения. Таким образом, если бюджетное нарушение было выявлено и устранено объектом контроля самостоятельно до момента его обнаружения органом контроля, то данная информация не подлежит включению в представление и предписание.

При этом согласно подпунктам 1 и 2 пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса в случае, если бюджетное нарушение выявлено по результатам проверки органом контроля и не устранено или не подлежит устранению, информация о нарушении включается в представление. В остальных случаях, по нашему мнению, при устранении объектом контроля нарушений в процессе рассмотрения материалов проверки (ревизии) и (или) определения органом контроля мер реагирования орган контроля может принять решение об отсутствии оснований для направления представления объекту контроля, то есть орган контроля принимает соответствующее решение исходя из конкретной ситуации.

— На уровне субъекта РФ определены правила предоставления межбюджетных субсидий. В КоАП РФ же предусмотрена ответственность за нарушение порядка. Можно ли считать, что правила тождественны порядку, и привлекать к административной ответственности за нарушение правил?