В помощь государственным контрольным и надзорным органам в России создан институт общественного контроля, и сегодня работах неформальных контролеров становится все заметнее. Руководитель проекта Общероссийского народного фронта «ЗА честные закупки» Анастасия Александровна МУТАЛЕНКО рассказала о некоторых итогах такой деятельности и проблемах ее осуществления.

— Анастасия Александровна, общественный контролер в рамках проекта «ЗА честные закупки» — кто он?

— Общественные контролеры — это в первую очередь активные граждане, специалисты в самых разных отраслях, которые хорошо ориентируются в действующем законодательстве и нормативных актах и которым небезразлична судьба своей страны. Что касается возраста, то в числе активистов есть и студенты, и люди пожилого возраста, например в Самарской области есть группа пенсионеров, которые отслеживают проблемы своего региона.

— Какими правами и обязанностями обладает общественный контролер?

— Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы осуществления общественного контроля, которым руководствуются наши активисты, является Закон № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ». Закон не определяет активиста в качестве субъекта общественного контроля. Однако активисты — это прежде всего граждане, и в этом качестве они вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

5000
активистов

работают в проекте ОНФ
«ЗА честные закупки».

Вместе с тем общественный контроль может осуществляться и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. В частности, Закон № 44‑ФЗ регулирует общественный контроль в сфере закупок. Согласно нормам закона граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц вправе контролировать соблюдение законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе. Законом о контрактной системе разрешено осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку их эффективности, направлять заказчикам запросы о предоставлении информации, обращаться от своего имени в государственные и муниципальные органы с заявлением о проведении контрольных мероприятий, обращаться от своего имени в правоохранительные органы и в суд.

В рамках Закона № 223‑ФЗ действует пока единственный способ общественного контроля — подача жалоб участниками закупок в ФАС России. Причем гражданин вправе обращаться в ФАС как напрямую, так и через СМИ.

Конечно же, вместе с правами на контролера возложена и доля ответственности. Не злоупотреблять предоставленным правом — главный принцип для каждого общественного контролера. Мы прекрасно понимаем, что необоснованные жалобы приводят к срыву закупочного процесса и к загрузке контрольных органов, по сути, бесполезной работой.

— Расскажите, пожалуйста, как организована работа общественного контролера?

— Работа строится следующим образом. Активисты добавляют на сайт проекта закупки, которые считают сомнительными. В комментариях к закупке указывают обнаруженные нарушения законодательства и подтверждают факты фото- и видеоматериалами, документами. Эксперты проекта оценивают поступившие сигналы. Если они признают закупку сомнительной, то заказчику автоматически отправляется соответствующее уведомление. Получив такой сигнал, некоторые заказчики вступают в диалог с активистами и зачастую устраняют выявленные нарушения. Если же заказчик не желает взаимодействовать, активисты вправе обратиться в ФАС и прокуратуру. Хочу отметить, что сигналы активистов ОНФ практически не остаются без внимания контрольных органов страны.

— Разобраться в действующем законодательстве о контрактной системе порой бывает сложно даже профессионалу, не говоря уже о неподготовленном человеке. Обучаете ли вы ваших общественных контролеров?

— Да, безусловно, мы проводим обучение граждан. Например, наши эксперты и опытные активисты на различных мероприятиях делятся опытом выявления нечестных закупок, проводят мастер-классы по поиску нарушений. В этом году представители проекта провели обучение на форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ — ЗА честные закупки», форумах «Сообщество» в федеральных округах РФ, на всероссийских молодежных образовательных форумах, таких как «Таврида», «Территория смыслов на Клязьме», «ТИМ Бирюса», «iВолга» и другие. В подобных сессиях в 2016 году приняли участие более 12 тысяч человек.

Поскольку наши активисты живут во всех регионах страны, то очень сложно собрать их на одной площадке, поэтому эксперты проекта регулярно проводят вебинары на тему поиска и выявления сомнительных закупок в различных отраслях: медицине, строительстве, ремонте дорог и т. д.

В рамках взаимодействия с ФАС в этом году в социальной сети Facebook в онлайн-режиме активисты проекта общались с начальником управления по борьбе с картелями А. П. Тенишевым. Подобную практику мы планируем распространить и на другие ведомства. Также активисты проекта «ЗА честные закупки» обучаются в Академии контрактных отношений. Могу с уверенностью сказать, что самые упорные становятся настоящими профессионалами в госзаказе.

— Проекту «ЗА честные закупки» — три года. Что сделано за это время?

— За это время мы прошли интересный путь. Мы научились проводить не только простой мониторинг сомнительных закупочных процедур, торгов государственным и муниципальным имуществом, но и осуществлять экспертный анализ реализации масштабных инфраструктурных проектов, а также законодательных инициатив. За три года работы благодаря активистам устранено нарушений в более чем 700 закупках на 227 миллиардов рублей. При этом 20 миллиардов рублей мы сэкономили для государства только на закупках роскоши.

Сигналы активистов о закупке необоснованно дорогих машин подвигли законодателей установить ограничения максимальной цены, по которой могут закупаться служебные легковые автомобили для чиновников. С 2016 года для государственных служащих нельзя закупать автомобили дороже 2,5 миллиона рублей. Также ограничена мощность арендуемых и приобретаемых чиновниками автомобилей. Прекрасно, что система нормирования наконец-то заработала, но уже сегодня мы говорим о необходимости ее дальнейшей доработки. Из 30 тысяч позиций товаров, работ и услуг, по которым проводятся госзакупки, четкое нормирование коснулось лишь малой части. По-прежнему вне системы нормирования остались закупки государственных компаний и компаний с госучастием. Активность наших общественных контролеров способствовала разработке проекта, предусматривающего нормирование для закупок юридических лиц, работающих в правовом поле Закона № 223‑ФЗ.

Также мы подняли вопрос о неэффективности работы АО «Особые экономические зоны». Сегодня, по итогам проверки Счетной палаты РФ, восемь ОЭЗ закрыты, а остальные переданы на региональный уровень. Это колоссальная экономия бюджетных средств. Ведь в АО «Особые экономические зоны» только фонд оплаты труда составлял 800 миллионов рублей в год.

— Скажите, общественные контролеры мониторят закупки на предмет завышения Н(М)ЦК?

— Оценить закупку на предмет завышения Н(М)ЦК может только профессионал. Не все активисты обладают такими знаниями, поэтому данным вопросом занимаются эксперты проекта. Большая часть наших активистов рассматривают закупки с точки зрения нарушений законодательства, не проводя глубинный анализ ценовой политики. К нам иногда поступают жалобы, в которых активисты указывают на завышение цены закупки, но при внимательном изучении оказывается, что Н(М)ЦК рассчитана верно.

— Анастасия Александровна, на ваш взгляд, какие наиболее уязвимые нормы Закона № 44‑ФЗ и Закона № 223‑ФЗ?

— Надо сказать, что Закон № 223‑ФЗ — это достаточно лояльный закон. Он не требует обосновывать закупки, разрешает вносить изменения в заключенный с поставщиком контракт. К тому же позволяет заказчику менять план закупок по любой причине и в любое время. На его фоне Закон № 44‑ФЗ выглядит более требовательным, жестко ограничивающим способы, суммы и объем закупок товаров, работ, услуг. К тому же этот закон имеет сложную иерархию нормативного регулирования через подзаконные акты — постановления Правительства РФ, указы и распоряжения президента, локальные акты Минэкономразвития России и ФАС. Зачастую по одному и тому же вопросу мнения профильного министерства, контрольного органа и суда не совпадают. В итоге в такой системе нечестному поставщику или заказчику всегда можно найти лазейку.

28 советов от Остапа Бендера

В помощь активистам составлена «Серая книга Остапа Бендера», в которой собрано 28 схем недобросовестного обогащения за счет бюджетных средств, а также «Азбука активиста», где подробно описан процесс начала работы по выявлению закупок, имеющих признаки коррупции и расточительства. Надо отметить, что в основу «Серой книги...» легли сообщения наших активистов. Электронный формат этого своеобразного учебника можно посмотреть на сайте проекта «ЗА честные закупки»: z4z.onf.ru.

На наш взгляд уязвимыми являются нормы планирования, нормирования и обоснования закупок. То же можно сказать о нормах, посвященных описанию объекта закупки. Часто заказчик при составлении технического задания излишне детализирует или указывает необоснованные требования, в том числе и технические, к объекту закупки, тем самым ограничивает конкуренцию, что в конечном итоге приводит к неэффективному использованию бюджетных средств. Исправить эту ситуацию могло бы внедрение каталога товаров, работ и услуг.

Уж коль мы коснулись проблемы ограничения круга участников закупки, то нельзя не затронуть очень распространенное ныне явление, такое как заточка документации закупки под конкретного поставщика. Заказчики, которые грешат этим, на редкость изворотливы и придумывают все новые и новые схемы. К примеру, требуют наличия всевозможных лицензий и сертификатов, допусков и разрешений и т. д. Размещают закупочную документацию в нечитаемом формате, например используют слитное начертание букв и цифр, устанавливают запрет на копирование документов и даже используют белый шрифт. Все эти препятствия делают невозможным участие в закупках неаффилированных участников. Переход на электронный вид торгов мог бы легко покончить со многими мошенническими схемами, такими как: физическое ограничение доступа поставщиков при подаче заявок, вскрытие конвертов (с помощью пара) с целью сообщения своим компаниям цен конкурентных поставщиков и т. д. К сожалению, электронные торги до сих пор не внедрены. Хотя мы с самого начала общественного мониторинга закупок неоднократно говорили о необходимости осуществления всех закупочных процедур строго в электронном формате. Кстати, это касается не только государственных и корпоративных закупок, но и торгов государственным и муниципальным имуществом. Такой шаг даст широкие возможности бизнесу участвовать во всех торгах, конкурсах и аукционах независимо от его местонахождения.

Размещают закупочную документацию в нечитаемом формате, например, используют слитное начертание букв и цифр, устанавливают запрет на копирование документов и даже используют белый шрифт

Что касается Закона № 223‑ФЗ, то тут действует правило — разрешено все, что не запрещено! Сегодня ЕИС позволила выявить 2,7 тысячи уникальных наименований способов закупки. В настоящее время уже разработан законопроект, который устанавливает исчерпывающий перечень конкурентных способов закупки и определяет основные требования к закупочной процедуре, осуществляемой с помощью данных способов.

Уязвимость норм Закона № 223‑ФЗ еще и в том, что он в отличие от Закона № 44‑ФЗ не запрещает заказчику приобретать товар у аффилированного поставщика. На сегодняшний день подготовлен законопроект, который предлагает ввести запрет закупок при наличии конфликта интересов.

— А каково участие активистов проекта в совершенствовании законодательства о контрактной системе?

— Главная задача активиста — выявить проблему, дать сигнал, а уже эксперты проекта, основываясь на выявленных фактах, формируют законодательные инициативы.

Так, нашумевшая история про закупку ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» особняка для руководителя за 17 миллионов рублей у единственного поставщика и подобные ей истории вылились в законодательную инициативу о переводе закупок ГУПов и МУПов в правовое поле Закона № 44‑ФЗ. И это только один пример того, как сигнал активистов из Ставропольского края послужил поводом изменения системы госзаказа.

Подготовила О. В. ГОРШЕНИНА