От предварительного до последующего контроля
В 2023 году отмечается 100-летие с момента образования контрольно-ревизионных органов государства и 25-летие контрольно-ревизионного управления Департамента финансов Вологодской области. О влиянии контрольных мероприятий на эффективность использования бюджетных средств рассказала заместитель губернатора области, начальник департамента финансов области Татьяна Борисовна Голыгина. Также в статье рассмотрены актуальные вопросы и квалификации нарушений.
В юбилейный год отмечу, что государственный финансовый контроль за этот значительный период превратился в важнейший элемент управления государственными финансами. Сегодня функционирование финансовой системы невозможно считать надежным без развитого института финансового контроля. Вопрос повышения эффективности и результативности использования бюджетных средств, а соответственно, и качества финансового контроля является одним из приоритетных в бюджетной политике, проводимой в Вологодской области. Об успехах в этом направлении свидетельствует признание на федеральном уровне результатов нашей контрольной деятельности. По итогам 2022 года департамент финансов области третий год подряд входит в число победителей и номинантов Всероссийского конкурса «Лучший орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» (организатор — журнал «Финконтроль»).
Победная номинация этого года — «Эффективный контроль». Департамент финансов области ранее побеждал в таких номинациях, как «Рискориентированный контроль», «Открытый и прозрачный контроль», «Реализация итогов», а также был удостоен диплома II степени в номинации «Лучший контрольно-ревизионный орган государственного финансового контроля».
Последние несколько лет мы ведем активную работу по созданию и совершенствованию системы финансового контроля в сфере бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе с использованием современных форм и методов.
Основное внимание мы, безусловно, уделяем предотвращению нарушений до их совершения.
Фактически как на областном, так и на муниципальном уровне сложилась двухуровневая система контроля: предварительный и последующий.
На упреждение
Предварительный контроль за расходованием бюджетных средств осуществляется в электронном виде посредством единой информационной системы исполнения областного и местных бюджетов, которая позволяет в режиме реального времени и по единой методологии осуществлять учет операций 1727 участников и неучастников бюджетного процесса. Все расходы областного и местных бюджетов проходят проверку в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами по организации бюджетного процесса области.
В ходе предварительного контроля в 2022 году проверено более 2,1 миллиона платежных документов, предотвращено нарушений на сумму 5,6 миллиарда рублей.
Департамент финансов развивает электронное взаимодействие по документам, формируемым при проведении закупочных процедур, в том числе с внешними информационными системами, в которых установлены контроли при загрузке и выгрузке документов. При каждом переходе документа срабатывает автоматический контроль.
В последнее время департамент уделяет большое внимание развитию предварительного контроля. Мы проводим аналитические мероприятия, изучая отдельные вопросы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля. Эти вопросы, как правило, касаются действий объектов контроля, которые приводят к дополнительным расходам областного бюджета.
Так, был проведен аудит, цель которого — выявление причин образования просроченной кредиторской задолженности в бюджетных учреждениях сферы здравоохранения. Более 650 миллионов рублей кредиторки пришлось оплачивать за счет средств областного бюджета. По результатам аудита был сформирован план мероприятий, который включал в себя меры по увеличению доходов от деятельности учреждений и оптимизации расходов. В том числе мы сформировали предложения по эффективному и рациональному использованию имущества и фонда оплаты труда, разработали комплекс обучающих мероприятий для главных врачей, рекомендовали широко использовать аутсорсинг при оказании услуг, непосредственно не связанных с оказанием медицинской помощи и т. д. Предполагаемый экономический эффект составляет 500 миллионов рублей.
Последующий контроль
Последующий контроль осуществляет контрольно-ревизионное управление Департамента финансов Вологодской области. За этот период коллектив управления превратился в команду профессионалов своего дела, способных кропотливым трудом решать любые задачи по осуществлению и совершенствованию государственного финансового контроля.
В 2022 году силами контролеров в рамках 170 мероприятий проанализировано 535 закупок и 1953 контракта. Общий объем проверенного финансирования составил 22,3 миллиарда рублей (что почти эквивалентно сумме финансирования всех национальных проектов на территории региона). Сумма выявленных нарушений — 3,5 миллиарда рублей. По результатам проверок составлено 1860 протоколов об административных правонарушениях, общая сумма штрафов по вынесенным постановлениям — 1,3 миллиона рублей.
В настоящее время все контрольные мероприятия мы проводим с использованием федеральных и региональных информационных систем, в том числе единой централизованной информационной системы бюджетного (бухгалтерского) учета, доступ к которой контролерам предоставляется на период проведения контрольных мероприятий. В системе организован юридически значимый электронный документооборот, все документы подписаны электронными подписями ответственных лиц.
Значительно повысила эффективность работы в сфере контроля практика по возбуждению дел об административных правонарушениях без проведения дублирующих проверок. То есть мы начинаем административное производство на основании представленных контрольно-надзорными органами, не обладающими полномочиями по возбуждению таких дел (прокуратура, контрольно-счетные органы, органы внутреннего муниципального финансового контроля), документов, свидетельствующих об административном правонарушении. В частности, в 2022 году по возбужденным подобным образом административным делам проведено 1042 административных расследования, по результатам которых на должностных лиц наложено административных штрафов на общую сумму миллион рублей. Информация о нарушениях сроков оплаты по государственным (муниципальным) контрактам также направляется в адрес департамента финансов централизованными бухгалтериями бюджетной сферы области.
Сокращение периода времени между констатацией административного правонарушения и привлечением виновного лица к ответственности позволяет укладываться в срок привлечения к административной ответственности (один год), установленный Кодексом РФ об административных правонарушениях для нарушений, выявляемых при контроле в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона №
Вопросы квалификации нарушений. Как быть?
Важным шагом по совершенствованию финансового контроля стало создание в 2022 году Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, в состав которого вошли представители департамента финансов области, Управления Федерального казначейства по Вологодской области и органов внутреннего муниципального финансового контроля.
Работа совета направлена на:
- выработку единых подходов при квалификации нарушений бюджетного законодательства и законодательства о закупках;
- оказание методической помощи по вопросам осуществления внутреннего финансового контроля;
- подготовку предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования внутреннего финансового контроля, а также совершенствованию межведомственного взаимодействия при его осуществлении.
Именно вопросы правильной квалификации нарушений бюджетного законодательства, по нашему мнению, являются на сегодняшний день наиболее актуальными. Сегодня при проведении контрольного мероприятия контролеру значительно проще выявить нарушение, чем потом его квалифицировать. При этом именно от квалификации нарушения зависит дальнейшая реализация материалов контрольного мероприятия: направлять объекту контроля представление или предписание, имеется ли в действиях объекта контроля ущерб публично-правовому образованию, необходимо ли начинать административное производство.
В настоящее время квалификация нарушений основывается на субъективном мнении проверяющего. Методических рекомендаций на этот счет нет. Практически при каждом контрольном мероприятии мы имеем пограничные ситуации, когда выявленные нарушения можно отнести и к нецелевым, и к неправомерным, и к неэффективным расходам.
Например
Объекту контроля по соглашению о предоставлении субсидии на иные цели выделены бюджетные средства на приобретение и установку оборудования. Средства использованы в полном объеме на оплату по товарной накладной и акту выполненных работ по контракту, предметом которого является приобретение и установка оборудования. Проверкой выявлено, что приобретенное оборудование не установлено.
Объект контроля допустил нарушение бюджетного законодательства, которое можно квалифицировать по-разному:
1 Как нецелевое использование бюджетных средств, так как цель выделения бюджетных средств не достигнута.
Объекту контроля направляется представление с требованием возврата средств, использованных по нецелевому назначению. В случае невыполнения представления применяется бюджетная мера принуждения; составляется протокол об административном правонарушении;
2 Как неэффективное использование бюджетных средств, так как показатель результативности, установленный в соглашении, не выполнен.
Объекту контроля направляется представление с требованием об устранении причин и условий нарушения, протокол об административном правонарушении не составляется.
3 Как неправомерное использование бюджетных средств, так как на приобретение оборудования израсходованы средства, которые должны были быть израсходованы и на приобретение, и на установку оборудования.
Объекту контроля направляется представление с требованием о взыскании с поставщика излишне уплаченных средств, что может рассматриваться как ущерб публично-правовому образованию.
Безусловно, контролерам для правильного формирования суждения о квалификации нарушений бюджетного законодательства нужно иметь под рукой критерии, в соответствии с которыми он будет относить нарушение к определенной группе. При этом данные критерии должны, кроме того, учитывать организационно-правовую форму объекта контроля, допустившего нарушение бюджетного законодательства (орган власти или местного самоуправления, казенное, бюджетное, автономное учреждение и т. д.).
При отсутствии методических рекомендаций по оценке действий объекта контроля для оказания помощи региональным и муниципальным контролерам в нашей области в рамках Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля создана рабочая группа. Рабочая группа формирует рекомендации по квалификации нарушений бюджетного законодательства по конкретным ситуациям, возникающим в ходе контрольной деятельности органов внутреннего государственного и муниципального финансового контроля региона.
Таким образом, считаем, что в сфере финансового контроля только постоянный поиск новых форм и методов в контрольной деятельности, использование механизмов взаимодействия контрольных органов, обмен опытом и применение лучших практик позволят достигнуть повышения эффективности бюджетных расходов.