В рамках Васильевских чтений, которые прошли в апреле, состоялся круглый стол на тему «Развитие государственного финансового контроля и аудита в современных условиях». Участники обсудили вопросы, касающиеся реализации проекта «СМАРТ-контроль (контроллинг), региональный опыт предупреждения нарушений в финансовой сфере и сфере контрактных отношений».

Как отметил С. С. Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ, сегодня есть две предпосылки для трансформации государственного финансового контроля и аудита: технологические и методологические вызовы. Первые прежде всего связаны с цифровизацией бюджетного процесса и системы государственного управления. Современные технологии позволяют поднять бюджетный процесс и управление на более высокий и качественный уровень. Уже сегодня в различных государственных информационных системах накоплен большой массив данных, который может быть максимально полезен для принятия наиболее эффективных управленческих решений. Это с одной стороны. С другой — элементы бюджетного процесса сегодня существуют отдельно друг от друга: планирование, исполнение бюджета, бухгалтерский и бюджетный учет, финансовый контроль не взаимоувязаны.

Кроме того, ограничения, наложенные на контрольную деятельность, заставили пристально посмотреть на место и роль внутреннего госфинконтроля в бюджетной системе. На повестке дня — и законодательное ограничение возможностей существующей системы внутреннего госфинконтроля. Разрешить все эти проблемы призван ведомственный проект Министерства финансов РФ «Электронный смарт-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений».

Новые горизонты для ВГФК открывают информационные системы

Уже сегодня использование информационных систем в значительной степени снизило нагрузку на объекты контроля. Вместе с тем данные о финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля, содержащиеся в информационных системах, важно использовать в максимальном объеме. Например, для предварительного анализа деятельности объектов контроля, определения рисков, приоритетов и т. д. Очевидно, что максимальное использование информационного массива ГИС в среднесрочной перспективе выведет рискориентированное планирование контрольных мероприятий на новый уровень. Как отметил спикер, большую работу в данном направлении осуществляет Федеральное казначейство.

Использование информационных ресурсов также позволит проводить контрольные действия в невидимом режиме. «В частности, наблюдать за тем, что делает объект контроля, и периодически уведомлять о рисках и проблемных зонах, — рассказал Станислав Сергеевич. — Это тоже серьезная возможность, дополнительный инструмент внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля».

Цифровая среда позволяет не просто проводить исследование финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля (анализа), но и управлять рисками объектов контроля. Например, если контролер видит у объекта контроля рискоемкие операции и считает, что нивелировать риски можно посредством определенных действий и решений, он сможет не применять классические методы контроля, а предложить свои рекомендации по исправлению ситуации. Однако, чтобы эти перспективы стали реальностью, нужно еще очень многое сделать. «В ведомственном проекте по одному лишь блоку контрольно-аудиторской деятельности установлено порядка сотни контрольных точек, которые нужно пройти последовательно, поэтапно, решив массу задач», — подчеркнул спикер. Напомним, что этот серьезный ведомственный проект рассчитан до 2027 года.

Отчетность о результатах контрольной деятельности

Особое место в контрольно-аудиторском блоке проекта «СМАРТ-контроль» занимает отчетность о результатах контрольной деятельности. Как отметил Бычков, на сегодняшний день федеральный стандарт ВГ(М)ФК № 1478 определяет минимальные требования к составлению отчетности о результатах контроля. Вместе с тем отчетность очень важна с точки зрения оценки эффективности, качества контрольной деятельности, в том числе и для понимания всего того, что происходит в бюджетной системе: какие есть системные нарушения, риски и т. д. Такая информация востребована на самом высоком уровне управления: Правительства РФ, Госдумы, федеральных министров и их замов и т. д.

Вопросы автоматизированного сбора отчетности о результатах контрольной деятельности также решаются в рамках проекта «СМАРТ-контроль». И важным шагом на этом пути является разработка дополнительных форм отчетности о результатах контроля, которые будут отражать количество и объемы проверенных средств, выявленные нарушения и т. д. Проект приказа уже не раз обсуждался на рабочей группе Минфина России по совершенствованию государственного (муниципального) финансового контроля, и предполагается, что в текущем году формы будут утверждены.

На основе отчетов о результатах контрольной деятельности будет формироваться так называемая первичная база исходных данных, а далее для внешних пользователей информация преобразуется в более понятную и доступную форму по определенным алгоритмам. «Это очень важная история. Почему? Мы все понимаем, чем занимается система внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, видим хорошие результаты, их существенность, а вот правильной информации об этом для внешних пользователей высокого уровня, очень мало», — сказал С. С. Бычков.

Предварительный контроль

Возможности информационных систем позволяют серьезно развить инструменты предварительного контроля. Как подчеркнул Станислав Сергеевич, классические элементы госконтроля сохранятся, но в дополнение к ним будут развиваться инструменты предварительного контроля, связанные именно с максимальным использованием информационных ресурсов.

Однако, чтобы запустить инструменты предварительного контроля, необходимо внести комплекс изменений в бюджетное законодательство. Соответствующий законопроект, который «загрузит» элементы предварительного контроля в Бюджетный кодекс, находится в разработке. По словам спикера, главной новацией законопроекта станет определение новых методов внутреннего государственного финансового контроля.

Первый метод — экспертно-аналитическое мероприятие (анализ). Оно направлено не просто на обследование каких-то узких блоков финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля, для этого есть обследование, а именно для комплексной ее оценки.

Второй метод — наблюдение. Оно подразумевает онлайн-контроль, оценку совершаемых операций.

Третий — метод проактивного взаимодействия контролера и объекта контроля, финансово-бюджетный контроллинг. Он предполагает построение доверительных отношений между контролером и объектом контроля. Они как партнеры будут находиться в постоянном диалоге, отрабатывая вопросы по наиболее рискованным направлениям, операциям. При таком взаимодействии контролер выражает свое мнение — вынесение предписаний, представлений не предполагается. «Это прогрессивный метод контроля, связанный с управлением, — подчеркнул Бычков. — На начальном этапе он будет вводиться в экспериментальном режиме и применяться в отношении ограниченного количества объектов контроля с высокой финансовой дисциплиной, высоким уровнем зрелости системы внутреннего контроля».

Гармонизация деятельности органов контроля и аудита — следующее направление, которое прорабатывается в рамках проекта. Здесь поставлено несколько серьезных задач, которые нужно решать для того, чтобы деятельность органов контроля и аудита не дублировалась, а была взаимодополняемой и гармонично приводила к реальному повышению эффективности бюджетных расходов. Сейчас работа идет по двум сюжетным линиям:

• выработка единых подходов к квалификации нарушений внешними аудиторами и органами внутреннего государственного финансового контроля. Данная работа достаточно давно ведется, и уже есть определенные успехи;
• признание результатов. Очевидно, что нет необходимости излишне дублировать контрольные мероприятия. Если орган ВГФК проверил объект, дал свои заключения, представления, предписания, то внешний аудитор может признать результаты ВГФК.

Предварительный контроль — итоги анкетирования

Хотя новые, направленные на предупреждение нарушений методы еще не введены, тем не менее органы ВГ(М)ФК регионов и муниципалитетов в рамках имеющихся полномочий принимают меры, которые позволяют влиять на решения объектов контроля еще до того, как они потратили бюджетные деньги. В марте текущего года компания «Кейсистемс» по просьбе Минфина России провела анкетирование органов ВГ(М)ФК на предмет того, каким образом они осуществляют предварительный контроль и сходны ли их действия с предлагаемыми к включению в Бюджетный кодекс инструментами.

Итоги анкетирования представила С. В. Мартыненко, главный редактор журнала «Финконтроль».

Что касается применяемых методов, то в рамках бюджетного контроля чаще всего проводилось экспертно-аналитическое мероприятие, а в рамках контроля исполнения требований Закона № 44-ФЗ чаще применялся метод наблюдения. Также выявлена практика применения метода финансово-бюджетного контроллинга. Один орган контроля применял его в своей деятельности, касающейся предконтроля, и в сфере бюджетного законодательства, и в сфере законодательства о контрактной системе.

Анкетирование показало, что сегодня для осуществления предварительного контроля как в сфере бюджетного законодательства, так и в сфере закупок нужно соответствующее решение высшего должностного лица. Именно по поручению губернатора или правительства региона наблюдение и (или) экспертно-аналитические мероприятия в сфере бюджетного законодательства проводили 14 органов контроля, в сфере закупок — семь.

В качестве мер реагирования на выявленные нарушения контролеры готовили аналитические записки, доклады высшему должностному лицу; направляли информационные письма объектам контроля, включали объекты предварительного контроля в план контрольных мероприятий на предстоящий год, проводили внеплановые проверки.

Что мешает сегодня проведению предварительного контроля? В 56 ответах на данный вопрос было названо отсутствие (слабая проработка) нормативной базы. Отсутствие соглашения между органом ВГ(М)ФК и объектом контроля указали девять респондентов. Недостаточное понимание области применения дополнительных методов контроля: как смотреть, что смотреть, как часто и т. п. — 49 ответов. Недостаточная штатная численность органа ВГМФК указана в 53 ответах. Низкую квалификацию сотрудников органов ВГМФК в сфере информационных технологий указали всего девять респондентов.

Более подробно о результатах анкетирования читайте в статье «Итоги анкетирования ОГ(М)ФК регионов и муниципалитетов по вопросам осуществления предварительного контроля».

Предварительный контроль: практика регионов

Алтайский край

В Алтайском крае предварительный контроль подразумевает три направления деятельности: оценка обоснованности закупок регионального уровня, мониторинг муниципальных закупок, согласование проектов нормативных правовых актов.

«Оценка обоснованности закупок осуществляется посредством рассмотрения заявок государственных заказчиков региона в рамках деятельности межведомственной рабочей группы и ведомственных рабочих групп, созданных при органах исполнительной власти Алтайского края», — рассказал Д. В. Малыхин, руководитель Инспекции финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок Алтайского края. Межведомственная рабочая группа на этапе подготовки проведения конкурсных процедур проводит оценку обоснованности закупок товаров, работ, услуг с Н(М)ЦК более 5 миллионов рублей, а также закупок в рамках реализации краевой адресной инвестиционной программы (вне зависимости от суммы закупок).

Ведомственные рабочие группы при органах исполнительной власти края осуществляют оценку обоснованности закупок товаров, работ, услуг с Н(М)ЦК от 1 до 5 миллионов рублей.

В рамках мониторинга муниципальных закупок инспекция выборочно по рискоемким направлениям проверяет закупки на предмет их соответствия требованиям законодательства о контрактной системе. В прошлом году был проведен мониторинг 495 объявленных процедур по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения муниципальных нужд на общую сумму 1580,8 миллиона рублей. Нарушения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок были выявлены при проведении 40% закупок (от общего количества проверенных закупок).

Начиная с 2021 года инспекция предложила (инициатива была поддержана губернатором, Правительством Алтайского края) согласовывать проекты нормативных правовых актов. Теперь органы государственной власти края, ответственные за разработку вышеуказанных документов, представляют в инспекцию на рассмотрение и согласование проекты нормативных правовых актов по вопросам, определяющим порядок (правила) предоставления средств из краевого бюджета и их расходования, организации и осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Алтайского края. В 2022 году инспекция рассмотрела 123 проекта нормативных правовых актов Алтайского края.

Новосибирская область

Как рассказала С. Л. Шарпф, начальник Контрольного управления Новосибирской области, в 2022 году для выявления и предотвращения конфликта интересов управление провело мониторинг аффилированности (если говорить в терминах проекта закона — наблюдение) участия в закупках отдельных должностных лиц. В список вошли руководители, заместители руководителей, главные бухгалтеры и контрактные управляющие органов исполнительной областной государственной власти Новосибирской области, главы районов и их заместители, главные бухгалтеры администраций муниципальных районов Новосибирской области. Всего мониторингом было охвачено почти две тысячи человек. В ходе данного мероприятия был установлен случай «прямой» аффилированности с признаками конфликта интересов (закупка у самого себя) и случаи «косвенной» аффилированности.

Результаты наблюдения направлены в отдельные органы исполнительной власти области и в отдел по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации губернатора и Правительства Новосибирской области. «Проведены служебные расследования, в итоге виновные сотрудники были уволены и приняты меры профилактики», — рассказала начальник контрольного управления.

С осени 2022 года благодаря возможностям ЕИС управление еженедельно информирует областные органы власти о возможных 35 видах рисков нарушения законодательства о закупках. Например, подсвечивает признаки нарушений правил нормирования в сфере закупок, нарушений при определении поставщика и заключении контракта, нарушений требований к размеру авансирования или обеспечения, неприменению национального режима в закупках и другие. «В условиях сокращения установленных законом сроков оплаты принятых заказчиком товаров, работ, услуг с 30 до семи рабочих дней — такая информация дала нашим заказчикам дополнительный механизм контроля своих бухгалтерских служб и возможность избежать нарушения», — отметила Шарпф. Всего было «подсвечено» 465 контрактов с указанными рисками. Работа в данном направлении, безусловно, приносит положительный результат, по 452 контрактам (97,2% от общего количества) удалось предотвратить нарушения.

О. В. ИЗУТОВА