Подготовленный Минфином проект поправок в Бюджетный кодекс предполагает расшить перечень методов осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля за счет введения механизмов, направленных на предотвращение нарушений. Региональные контрольные органы уже сейчас в рамках имеющихся полномочий практикуют превентивные формы воздействия на подконтрольную среду. Как предварительный контроль осуществляется в Новосибирской области, рассказывает начальник регионального контрольного управления Светлана Леонидовна Шарпф.

В сфере контрактных отношений

Наблюдение

В 2022 году в целях выявления и предотвращения конфликта интересов Контрольное управление Новосибирской области провело мониторинг аффилированности (если говорить в терминах проекта закона — наблюдение) отдельных должностных лиц организаций, участвующих в закупках. А именно:

• руководителей, заместителей руководителя, главных бухгалтеров и контрактных управляющих органов исполнительной областной государственной власти Новосибирской области (далее — ОИОГВ НСО) и их подведомственных учреждений. Всего проверено 30 ОИОГВ НСО, 422 учреждения, 1679 человек.
• глав районов, заместителей глав районов и главных бухгалтеров администраций муниципальных районов Новосибирской области. Всего проверено 30 муниципальных районов, 175 человек.

По результатам был установлен случай прямой аффилированности с признаками конфликта интересов (закупка у самого себя) и случаи косвенной аффилированности. Информация направлена в ОИОГВ НСО и в отдел по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области. Проведены дисциплинарные расследования. В итоге виновные сотрудники были уволены и приняты меры профилактики. Управление поделилось технологией с отделом по профилактике коррупции для дальнейшего применения.

***

С осени 2022 года на основании информации из ЕИС управление еженедельно информирует областные ОИОГВ НСО о возможных 35 видах рисков нарушения законодательства о закупках. Например, мы предупреждаем о выявленных признаках нарушений правил нормирования, нарушений при определении поставщика и заключении контракта, требований к размеру авансирования или обеспечения, неприменения национального режима в закупках и других. Эта информация дала нашим заказчикам дополнительный механизм контроля своих бухгалтерских служб и возможность избежать нарушения. Особенно это актуально в условиях, когда установленные законом сроки оплаты принятых заказчиком товаров, работ, услуг в соответствии с изменениями законодательства сократились с 30 до семи рабочих дней. Всего было «подсвечено» 465 контрактов с указанными рисками. Работа в данном направлении, безусловно, приносит положительный результат — по 452 контрактам (97,2% от общего количества) удалось предотвратить нарушения. По все-таки допущенным и подтвержденным нарушениям ГРБС направлены требования осуществить контроль по подведомственности и принять соответствующие меры. В отношении же самих ГРБС, которые либо сами, либо их подведомственные учреждения допустили нарушения, назначены внеплановые проверки.

Экспертно-аналитические мероприятия

Также мы провели экспертно-аналитические мероприятия в отношении закупок, связанных с организацией водоснабжения и водоподготовки. Закупки привлекли наше внимание, потому что в рамках межведомственного взаимодействия поступила информация о том, что технические задания имели заточки под конкретных подрядчиков. Мы изучили 87 закупок за период 2020–2021годов. Выводы следующие. Заточки в новых контрактах (после соответствующих изменений законодательства) через требования по материалам не выявлены (ранее, до изменения законодательства, они были). Тем не менее было зафиксировано:

• укрупнение закупки с одновременным ограничением по опыту через сумму контрактов (не менее 40–50% от НМЦК в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99);
• ограничения по привлечению субподрядчиков (менее 5%);
• заключение соглашений о продлении контрактов, срок действия которых первоначально ограничивался одним месяцем.

Кроме того, в некоторых случаях не предоставлялось возможным оценить условия контрактов без специальных знаний, то есть требовалось привлечение экспертов. В то же время при сравнении обозначенных в контрактах работ с работами в аналогичных обстоятельствах и местности возникали сомнения в необходимости установления именно таких условий. Например, была указана требуемая глубина скважин от 700 до 1150 метров, тогда как в контрактах аналогичных закупок предполагалось бурение скважин глубиной 300–400 метров. По итогам экспертно-аналитических мероприятий мы сформировали ряд управленческих решений, которые сейчас успешно реализуются. 

В рамках бюджетного законодательства

Наблюдение

В рамках бюджетного законодательства мы осуществляли наблюдение на предмет использования главными распорядителями бюджетных средств типовых форм соглашений при предоставлении субсидий на госзадание, иные цели, МБТ, а также на предмет наличия в порядках предоставления средств (госпрограммы) требований, делающих невозможным соблюсти ограничения по сроку оплаты контрактов (7–10 рабочих дней).

Например, при исследовании первого вопроса были выявлены ГРБС, не применявшие всех условий типовых форм. Мы им направили рекомендации по уточнению соглашений и проконтролировали исполнение. Кроме того, вызвали нарекания и сами типовые формы: наличие неоднозначных норм, отсутствие единообразия в подходах. В результате предложили региональному финоргану уточнить нормативку. Уже поддержано и ожидает реализации наше предложение о введении в типовые формы единого унифицированного отчета, который синхронизирует ранее отдельные отчеты о произведенных расходах за счет средств субсидии (количество) и результаты реализации мероприятий (качество). Эта новация оптимизирует работу получателей бюджетных средств, а также снизит трудозатраты контрольных органов за счет ликвидированной необходимости сопоставления в ходе проверок количественных и качественных показателей использования субсидий.

Также в процессе внедрения находится норма о том, что в случае выявления допущенных получателем нарушений порядка или условий соглашения срок перечисления субсидии на госзадание, установленный в графике, пролонгируется до даты устранения замечаний. С точки зрения защиты бюджета норма, безусловно, важная. Ранее, например, ГРБС сталкивался с ситуацией, когда получатели не предоставляют отчетность об использовании субсидии, но условия соглашения вынуждают распорядителя продолжать финансирование по установленному графику.

В целях унификации подходов также предложено дополнить аналогичными нормами типовые формы соглашений о предоставлении:

• субсидий на иные цели областным учреждениям;
• субсидий органам местного самоуправления;
• грантов юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям.

Помимо прочего, предложено дополнить перечень условий, установленных в типовых формах о предоставлении грантов, перечисляемых в рамках госпрограмм юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, и закрепить в них обязанности, предусмотренные пунктом 5 статьи 78 Бюджетного кодекса. Так, в соответствии с БК РФ получатель субсидии обязан включать в договор со своим контрагентом (заключенный в целях исполнения соглашения) пункт, подтверждающий согласие этого контрагента на осуществление ГРБС и органами финансового контроля проверок соблюдения порядка и условий предоставления субсидий. В настоящее время типовыми формами предусмотрено условие, заключающееся в том, что получатель должен дать согласие на осуществление указанных проверок только в отношении себя, при этом обязанность включать такое условие в договоры с контрагентами не оговорена. Отсутствие такой обязанности, соответственно, приводит к нарушению бюджетного законодательства и рискам привлечения получателя к административной ответственности по формальному признаку. Еще одно предложение касается того, чтобы совместно с финорганом разработать и закрепить в типовом соглашении механизм возврата субсидии в части суммы, использованной неправомерно (например, на оплату фактически не выполненных работ). В настоящее время безусловному возврату подлежат только средства, которые использованы не на те цели.

Экспертно-аналитические мероприятия

Экспертно-аналитический метод в рамках бюджетного законодательства использовался преимущественно для установления причин недостижения ожидаемых результатов при реализации мероприятий госпрограмм или исполнении отдельных социально значимых поручений губернатора и правительства региона.

Так, в 2022 году установлены причины отсрочки достижения результатов госпрограммы по строительству ФАП. Мы провели комплексный анализ более 200 контрактов по строительству 50 фельдшерско-акушерских пунктов (разработка ПСД и сопутствующие работы, СМР и другие). По результатам определили основные причины задержки строительства, установлены лица, допустившие эту ситуацию. Понимание основных проблем позволило определить контрольные точки мероприятий по строительству ФАП в 2023 году. В итоге мы составили подробную дорожную карту, в которой по каждому объекту выявлены риски («подсвечены» мероприятия, на реализацию которых недостаточно бюджетных ассигнований; указаны объекты, по которым по состоянию на 24 ноября 2022 года главы муниципальных районов несвоевременно предоставили исходную документацию для проведения торгов по разработке ПИР (требуется градостроительный план); объекты, по которым нет ПСД, контрактов на СМР.

Также установлены причины несвоевременного строительства водозаборной скважины при возникновении ЧС. Были сделаны выводы о том, что слишком много времени уходит на подготовку муниципальными районами обосновывающих выделение средств документов (около двух месяцев). Для оптимизации процесса необходимо упростить региональное законодательство.

Обследование

Отдельно хочу отметить, что в 2022 году управление впервые для себя успешно реализовало практику проведения контрольного мероприятия уже регламентированным БК РФ методом. Это обследование, которое схоже, по сути, с экспертно-аналитическим мероприятием. В рамках обследования в отношении группы объектов контроля (шесть объектов) проведен анализ условий государственных контрактов (27 контрактов), заключаемых заказчиками на приобретение горюче-смазочных материалов. В частности, изучались требования к качеству продукции, условия приемки и степень их соблюдения заказчиками.

По результатам совместно с территориальным управлением Росстандарта мы разработали Типовые рекомендации по формированию требований к качеству товара и порядку приемки в условиях контрактов (договоров), заключаемых государственными и муниципальными заказчиками Новосибирской области на поставку горюче-смазочных материалов, в том числе проведению процедур входного контроля качества продукции. Типовые рекомендации были одобрены комиссией по противодействию незаконному обороту промышленной продукции в Новосибирской области.

Проблемы

Управлению как органу, осуществляющему контрольные функции, предоставлен доступ к аналитической информации в модуле ЕИС «Риск-мониторинг» и подсистеме ЕИС «Мониторинг закупок» о закупках, осуществляемых для нужд Новосибирской области и нужд муниципальных образований.

Используя это преимущество, мы разработали и успешно реализуем схему выявления рисков нарушения законодательства о закупках. Имея успешный опыт информирования ОИОГВ НСО, мы задумались, как поделиться своей практикой с муниципальными образованиями региона. Возможность передавать информацию и документы, аналитическую информацию контрольно-счетным органам муниципальных образований, органам местного самоуправления, осуществляющим контроль в сфере закупок, установлена законодательством, но является нереализуемой из-за недостаточной для этого штатной численности управления.

В Новосибирской области 35 муниципальных образований, из них пять городских округов и 30 муниципальных районов. Формирование информации о признаках нарушений в сфере закупок в отношении муниципальных заказчиков силами управления требует значительных временных ресурсов в связи с большим объемом информации и отсутствием технической возможности пакетной выгрузки данных. Например, на основании постановления Правительства РФ от 27 февраля 2020 года № 208 в целях определения значения критерия «существенность последствий нарушений» и формирования плана контрольных мероприятий с применением рискориентированного подхода в ноябре — декабре 2022 года управление для каждого муниципального образования Новосибирской области подготовило аналитическую информацию за 2021–2022 годы об осуществлении объектами контроля закупок товаров, работ, услуг с соответствующими параметрами. Всего было выгружено 140 документов в формате табличных файлов.

С целью рассмотрения возможности предоставления доступа к ГИС ЕИС «Риск-мониторинг», «Мониторинг закупок» путем внесения изменений в постановление Правительства РФ от 27 января 2022 года № 60 управление обратилось в Казначейство России. Предоставление такого доступа позволило бы муниципальным образованиям отслеживать риски и признаки нарушений законодательства о закупках самостоятельно в режиме реального времени и принимать своевременные решения в целях недопущения нарушений. Однако Федеральное казначейство ответило, что доступ органам муниципальных образований субъектов РФ к аналитической информации не предусмотрен действующим законодательством.

И еще одна проблема. С1 апреля 2023 года управлению, как и всем контролирующим органам уровня субъекта РФ, ограничен доступ к содержащейся в ЕИС аналитической информации в рамках Федерального закона № 223-ФЗ в связи с внесением изменений в постановления Правительства РФ от 27 января 2022 года № 60.

Аналитическую информацию управление использовало для контроля за соблюдением заказчиками Новосибирской области законодательства о конкуренции (количество участников закупки, объявленных, отмененных и несостоявшихся процедур), применения национального режима (достижения квот закупок российских товаров), сведений об объеме выручки (в целях отнесения заказчиков к отдельным или конкретным заказчикам для оценки и мониторинга планов закупки, годовых отчетов). Это помогало нам принимать соответствующие решения в целях недопущения нарушения законодательства. Мы реализовали схему выявления таких рисков путем анализа информации по региону и направления информации заказчикам, руководству области.

В настоящее время инструмент получения достоверной, независимой информации в рамках Федерального закона № 223-ФЗ и воздействия на заказчиков стал недоступен. Предлагаем инициировать внесение изменений в ПП РФ.