Федеральный закон № 255-ФЗ внес важные изменения в Федеральный закон № 6-ФЗ, которые в совокупности требуют изменения подходов к внешнему финансовому контролю. А именно переноса фокуса аудита с выявления нарушений на их предупреждение, с проверки освоения средств на оценку достижения конечного результата и выделение стратегического аудита в отдельное направление. Основные изменения полномочий КСО проанализировал Леонид Васильевич Бредихин, председатель Контрольно-счетной палаты Калужской области.

В новой редакции Федерального закона № 6-ФЗ при изложении первого полномочия контрольно-счетных органов учтены положения БК РФ относительно понятия «эффективность». На первый план выдвинуты не только контроль за законностью, но и оценка действенности планирования и использования средств. До сих пор остается остро дискуссионным вопрос об ответственности за нарушение, связанное с неэффективными расходами. Среди таких нарушений фиксируются чрезвычайно крупные как в суммовом выражении, так и по экономическому влиянию на развитие региона. Несомненно, это станет предметом дальнейших обсуждений профессионального сообщества.

Второе полномочие расширено проверкой и анализом обоснованности показателей проектов законов о бюджетах (регионального бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования). Это коррелирует с полномочиями контрольно-счетного органа как участника стратегического планирования на разных этапах.

Третье полномочие включило внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета. Такой подход соответствует положениям статьи 136 БК РФ.

Закрепление четвертого полномочия обязало нас проводить аудит в сфере закупок, совершенствовать методологию проверок закупочной деятельности, подходы к их осуществлению, нарабатывать практику в этой наиболее криминогенной сфере государственного сектора экономики. Надо отметить, что ошибки или намеренное причинение ущерба, срывы сроков исполнения государственных контрактов, равно как и различные нарушения со стороны заказчиков, — это самые частые причины, влияющие на результативность исполнения показателей и индикаторов, предусмотренных документами стратегического планирования.

Пятое полномочие на первый взгляд почти не изменилось, однако формулировка «оценка эффективности формирования государственной собственности» получила более глубокое смысловое содержание по отношению к простому «контролю за соблюдением порядка». В рамках этого полномочия предстоит разработать критерии оценки оптимальности и эффективности формирования государственной собственности в целях повышения качества управления госимуществом.

Шестое полномочие осталось неизменным.

Седьмое полномочие приведено в соответствие с бюджетными полномочиями, определенными в части 2 статьи 157 БК РФ, а также дополнено экспертизой проектов законов субъекта РФ, приводящих к изменению доходов бюджетов (регионального бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования), что прямо отсылает к полномочиям участника стратегического планирования.

Восьмое полномочие по анализу и мониторингу бюджетного процесса, особенно по подготовке предложений по устранению выявленных отклонений, совершенствованию бюджетного законодательства также приведено в соответствие с бюджетным полномочием, определенным в части 2 статьи 157 БК РФ. Такая работа требует от нас совершенствования проведения аналитической работы, организации постоянного мониторинга.

Девятое полномочие существенных изменений не претерпело, здесь понятие «эффективность» приведено в соответствие с БК РФ, так как «результативность» и «экономность» являются составляющими принципа эффективности, определенного статьей 34 БК РФ. Особое внимание в современных условиях должно быть уделено анализу эффективного использования межбюджетных трансфертов на основе четких и прозрачных критериев и методик, учитывающих дифференциацию уровня социально-экономического развития территорий региона.

Десятое полномочие объединило прежние полномочия с уточнением формулировок и добавлением периодичности (ежеквартально) представления информации о ходе исполнения бюджетов. Такой подход призывает нас к необходимости налаживания профессионального диалога с депутатским корпусом и исполнительной властью.

Одиннадцатое и двенадцатое полномочия — это новация Федерального закона № 255-ФЗ. Осуществление контроля за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга региона также теперь соответствует бюджетному полномочию. Величина госдолга — это один из важнейших макроэкономических показателей динамики развития региона. Новое полномочие предписывает нам обязательный контроль за состоянием государственного долга, а значит — за устойчивостью развития области.

Полномочие по оценке реализуемости, рисков и результатов достижения целей, предусмотренных региональными документами стратегического планирования, свидетельствует об усилении роли контрольно-счетных органов в стратегическом планировании. Оно подразумевает большую работу по внедрению методологии и практик применения рискориентированного подхода при оценке реализуемости, рисков и результатов достижения национальных целей развития на региональном уровне.

Архиважной становится роль КСО как органа, анализирующего и оценивающего риски достижения целей устойчивого развития в рамках программы стратегического развития регионов и национальных целей развития, определенных указами Президента РФ.

Актуальная структура КСО

Чтобы организовать работу в новом формате, возникла необходимость иметь такую структуру КСО, которая бы отвечала новым вызовам и требованиям, а также обеспечивала выполнение возложенных полномочий. Практика нашей деятельности позволила выработать ряд принципиальных решений, которые, по нашему мнению, должны быть заложены в структуру контрольно-счетного органа.

Структура нашего контрольно-счетного органа создавалась не один год. Основная цель — создать гибкую, открытую к внешним вызовам модель КСО, которая позволила бы реализовать все возложенные полномочия. Мы опирались на методологическую базу документов и материалов Счетной палаты РФ, а также СКСО.

В основе построения нашей структуры лежит Федеральный закон № 6-ФЗ, определивший деление структуры на две основные части. Первая — это руководство в составе председателя, заместителя председателя, аудиторов. Вторая — аппарат КСО Калужской области, в который входят все остальные должностные лица. За пределами общей структуры находится коллегия, совещательный орган (в ее состав входят председатель, заместители председателя, аудиторы и руководитель аппарата контрольно-счетной палаты. В заседаниях коллегии принимают участие также руководители структурных подразделений аппарата).

В аппарат контрольно-счетной палаты входят три управления:

• управление государственного финансового аудита (контроля);
• управление финансового анализа стратегического развития и оценки рисков;
• управление обеспечения деятельности контрольно-счетной палаты.

Структура Контрольно-счетной палаты Калужской области

Управление государственного финансового аудита (контроля)

В штат управления включены все должности категории «инспекторы», которые непосредственно осуществляют контрольную деятельность. В управлении отсутствует понятие «прикрепление» инспекторов по отраслевому принципу.

В рамках контрольных мероприятий создается рабочая группа во главе с заместителем руководителя управления. Группа подчиняется руководителю контрольного мероприятия на период проведения проверки. Состав группы можно назвать более или менее устойчивым, однако полная ротация групп осуществляется не реже одного раза в два года.

Руководителем контрольного мероприятия является аудитор. В случае если в контрольном мероприятии необходимо участие двух и более аудиторов, назначается ответственный за проведение этой проверки, обычно им является заместитель председателя КСП.

Процедуры проведения проверки регламентированы соответствующими локальными актами. Утверждены и действуют стандарты, в которых уже нашли свое отражение вопросы рискориентированного подхода, а также другие новации в организации контрольных мероприятий. Квалификация нарушений осуществляется в соответствии с утвержденным классификатором. Ответственность по контролю за исполнением представлений и предписаний возложена на аудитора, за ним же закреплено составление установленной отчетности.

Управление финансового анализа стратегического развития и оценки рисков

Данное управление состоит из трех инспекций. Его работу курирует один аудитор.

Инспекция аудита проектов и программ. Состав задач инспекции традиционен для КСО, в их числе:

• экспертиза и оценка эффективности реализации государственных программ и проектов Калужской области;
• экспертиза проектов законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся доходной части бюджетов и расходных обязательств Калужской области;
• проверка местного бюджета в случаях, установленных БК РФ;
• составление отчетности о работе КСП;
• представление информации о результатах работы в Законодательное собрание и губернатору Калужской области.

Инспекция исследований и оценки рисков. Появление данной инспекции продиктовано необходимостью исполнения нового полномочия. Основными задачами являются:

• оценка реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Калужской области, предусмотренных документами стратегического планирования;
• оценка эффективности финансирования и реализации государственных программ (на основе разработанных методик);
• оценка приоритетных направлений стратегического развития Калужской области в свете обеспечения финансовой безопасности региона;
• оценка финансовых рисков и эффективности управления экономической безопасностью региона;
• оценка бюджетной и налоговой устойчивости, в том числе муниципальных образований.

Инспекция аудита достижения региональных целей и стратегических задач. Основная задача инспекции — аудит целей устойчивого развития (качество, устойчивость, безопасность), их соответствие и сопоставление с региональными целями развития. Для выполнения поставленной задачи инспекция проводит анализ и мониторинг реализации национальных проектов и программ по направлениям стратегического развития Российской Федерации в Калужской области, достижения региональных целей и стратегических задач.

Отдельно хочу коснуться полномочия по оценке реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития области при проведении стратегического аудита. Эта работа является комплексной для всей КСП. Все результаты и материалы, имеющие отношение к данному вопросу, полученные инспекторами первого управления при проведении проверок, результаты экспертно-аналитических мероприятий направляются для обобщения и свода в управление финансового анализа стратегического развития и оценки рисков. Результаты, полученные при контроле средств, выделенных в рамках государственных программ, региональных проектов и ведомственных программ, оформляются отдельными пунктами, отдельной информацией в наших актах проверок. В таком виде они дополняют фактологический материал, необходимый для полноценного проведения анализа стратегического развития региона.

Таким образом, управление финансового анализа стратегического развития и оценки рисков при проведении стратегического аудита реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития области аккумулирует все потоки информации для дальнейшей ее обработки.

Управление обеспечения деятельности КСП

Состоит из отделов финансового обеспечения и административного обеспечения, службы правового обеспечения и службы цифровой трансформации.

Первым этапом организационной работы был пересмотр и изменение структуры КСП. На втором этапе были разработаны, актуализированы и утверждены на основе разработок Счетной палаты РФ 10 методических документов КСП. Некоторые из них:

• Методические указания по оценке существенности рисков в ходе контрольных мероприятий, осуществляемых в виде финансового аудита;
• Методические рекомендации по оценке рисков при проведении стратегического аудита и аудита эффективности;
• Методические указания по мониторингу целевых показателей социально-экономического развития Калужской области;
• Методика оценки бюджетной устойчивости муниципальных образований Калужской области;
• Методические рекомендации по методологии и инструментам мониторинга оценки устойчивости социально-экономического развития Калужской области;
• Методика оценки управления финансовыми рисками в целях устойчивого развития Калужской области.

Особое место в этих документах занимает факторный анализ бюджетной устойчивости. Он позволяет нам классифицировать и систематизировать факторы с целью обеспечения комплексного и системного подхода к исследованию рисков, связанных с бюджетной устойчивостью, а также определить формы зависимости между факторами и показателями, определить влияние факторов и оценить роль каждого из них. Как следствие, факторный анализ нашел свое отражение в качестве отдельных разделов в ряде методических рекомендаций.

Опыт взаимодействия с муниципальными КСО

Контрольно-счетная палата Калужской области также активно взаимодействует с муниципальными счетными органами в рамках реализации новаций и требований Федерального закона № 6-ФЗ. Это работа осуществляется для того, чтобы органы внешнего финансового контроля региона выступали как единая система.

Мы оказываем организационную, правовую, информационную и методическую помощь. Совместно с Финансовым университетом при Правительстве РФ (Калужским филиалом Финансового университета) КСП организует курсы повышения квалификации. Мы встречаемся с муниципальными контролерами, освещаем новые тенденции, делимся опытом, обсуждаем проблемные вопросы и ситуации.

Ежегодно проходят круглые столы на актуальные темы контрольной и экспертно-аналитической деятельности КСО. Основные темы обсуждений: закупочная деятельность, применение классификатора нарушений и квалификация нарушений, рискориентированный подход в организации работы КСО.

Особое развитие получило проведение как совместных, так и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. В 2022 году в соответствии с нашим стандартом о порядке организации совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий было проведено девять таких проверок, в них принимали участие 13 муниципальных органов финансового контроля.

В 2023 году мы продолжим практику проведения совместных проверок, запланировано восемь таких мероприятий.

В план работы КСП на текущий год включено новое направление: по обращениям муниципальных контрольно-счетных органов мы будем принимать участие в проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях в их составе. Планируем шесть таких мероприятий.

Взаимодействие с муниципальными КСО обеспечивает преемственность методов и правил ведения внешнего финансового контроля, помогает создать единое методологическое и информационное пространство для полного охвата объектов контроля сквозным методом ведения контрольных действий. Таким образом, обеспечивается исполнение всего перечня полномочий, которыми наделены муниципальные КСО. Оставаясь юридически независимыми, мы стараемся быть открытыми для обмена опытом и информацией, находить новые формы взаимодействия.