2023 год для контролеров особый — исполняется 100 лет контрольно-ревизионным органам. К этой дате мы начинаем публиковать цикл интервью с руководителями контрольных органов субъектов РФ. О философии контроля, его перспективах и развитии мы поговорили с Александром Викторовичем Кучеренко, начальником Главного управления финансового контроля Омской области.

— «Поверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за совершившимся движением оных» — так главную задачу государственного финансового контроля сформулировал еще В. А. Татаринов, государственный контролер Российской империи (1864–1871 гг.). Александр Викторович, мне кажется или действительно задача госфинконтроля, поставленная более 150 лет назад, и задача современного ВГФК идентичны?

— Да, вы правы. Валериан Алексеевич Татаринов, великий государственный деятель, сумел заложить крепкие основы для развития госфинконтроля, которые сохраняют актуальность и по сей день. Современные контролеры решают те же задачи, что и их коллеги в прошлом. В подтверждение сказанного также обращусь к словам Сергея Юльевича Витте («Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу 1900–1902 гг.»): «Задачи государственного контроля сводятся не только к проверке правильности приходов и расходов сумм и сопоставлению их со сметными назначениями по государственной росписи, но и к оценке по существу самой целесообразности действий по расходованию казенных средств со стороны распорядительных органов различных ведомств».

Дополнять вышеуказанные слова Татаринова и Витте будет, пожалуй, излишним. Основные цели и задачи ВГФК остаются прежними. Внедряются только новые методы, технологии и механизмы, которые в настоящее время помогают более эффективно решать поставленные задачи.

— Цели и задачи ГФК остаются прежними, однако меняются реалии. Например, никто не ожидал что Правительство РФ объявит мораторий на контрольную деятельность, сначала в связи с пандемией, а затем СВО. Как вы осуществляли контрольную деятельность в эти периоды?

— Мораторий на контрольную деятельность мы встретили подготовленными. В Положении о Главном управлении ФК предусмотрена такая функция, как информационное и аналитическое обеспечение деятельности губернатора и Правительства Омской области. Поэтому, когда началась пандемия, мы сосредоточились на экспертно-аналитическом направлении нашей деятельности. Кроме того, мы акцентировали свое внимание на работе в части административного производства. Так, в 2020 году по сравнению с 2019 годом количество административных дел у нас выросло более чем в три раза. Так что фактического снижения нагрузки на каждого сотрудника главного управления не произошло.

Что касается ограничения, которое было наложено постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2022 года № 665, то Правительство Омской области также приняло соответствующий нормативный правовой акт. Однако в рамках указанного нормативного правового акта запрет был установлен в отношении проверок главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств и получателей средств областного бюджета, в том числе являющихся государственными заказчиками. В отношении иных объектов ВГФК соответствующие ограничения отсутствовали. В текущем же году мы работаем в штатном режиме, обеспечиваем реализацию всей совокупности закрепленных за нами полномочий.

— Как меняют ВГФК цифровые технологии? Насколько автоматизирован ВГФК в Омской области?

— Как сложно сегодня представить нашу жизнь без цифровых технологий вообще, так и невозможно уже представить финансовый контроль без использования соответствующих технологий. Что касается самой цифровизации ВГФК в главном управлении, то можно сказать, что мы находимся на пути к «умному контролю». Мы разработали свой программный комплекс и внедряем его. Применение такого программного комплекса уже сегодня позволяет автоматизировать работу на всех этапах — от планирования и проведения контрольных мероприятий до реализации их результатов и административного производства. Конечно, комплекс требует дальнейшего совершенствования, но начало уже положено. Кроме того, мы активно пользуемся инструментами Федерального казначейства, например модулем «Риск-мониторинг» ЕИС, который был запущен в апреле прошлого года. У нас есть свои наработки в части региональной информационной системы по закупкам. Мы пользуемся программным комплексом, предназначенным для автоматизации исполнения регионального и муниципальных бюджетов. Также мы подключились к системе «Электронный бюджет». Все это в значительной мере облегчает нашу работу и способствует существенному снижению трудозатрат.

— Какую работу контролер уже не может себе представить без современных технологий?

— Например, работу с бухгалтерскими документами. То время, когда контролер, запросив у объекта контроля главную книгу, получал этакий «гроссбух» на 150 листах, кануло в Лету. Сегодня мы привыкли работать с документами в электронной форме, когда по каждой проводке мы можем проследить все связанные операции, изучить сведения, содержащиеся в первичных документах. То же самое и в отношении получения информации по контрактам. Уже на этапе подготовки к контрольному мероприятию мы можем зайти в соответствующую систему и проанализировать нужную нам информацию.

— А что в контрольной деятельности невозможно перевести в цифровой формат?

— Установление причинно-следственных связей. Существующие на данный момент технологии их выстраивать не могут. Представляется, что именно здесь, как никогда, востребовано применение творческих, нестандартных подходов. Как иногда мы между собой шутим, что, по сути своей, применяем отдельные элементы оперативно-разыскной деятельности.

— Сегодня мы наблюдаем, как меняется философия контроля. Если раньше контролер — это тот, кто выявляет нарушения и наказывает виновного, то сегодня контролера пытаются представить как помощника (консультанта), который укажет на ошибки и поможет их исправить. Но ведь финансовый контроль не может быть исключительно партнерским, у него должна сохраняться правовосстановительная функция. Каков должен быть баланс между этими философиями?

— Сегодня внутренний государственный финансовый контроль, как и внутренний финансовый аудит встроены в систему управления общественными финансами. И тот, и другой должны помогать объектам контроля предотвращать бюджетные риски. Мы в эту парадигму вписаны и уже по своему определению должны помогать предотвращать нарушения. В качестве только одного примера такой работы главного управления я бы мог выделить подготовку аналитической (сводной) информации по тому или иному блоку типичных нарушений, которая доводится до главных распорядителей бюджетных средств, подведомственных им учреждений. В данном случае соответствующие руководители могут ознакомиться как с описанием допущенных нарушений, влекущих применение той или иной санкции, так и с рекомендациями, способствующими предотвращению нарушений.

Что же касается баланса философий, то нам всем нужно помнить о неотвратимости наказания. Если совершено нарушение, то правовые последствия такого деяния наступают в соответствии с законом.

— Минфин России проводит большую работу по совершенствованию контроля. Приняты стандарты ВГ(М)ФК. Это облегчило вашу работу?

— На мой взгляд, безусловно, облегчило. Конечно, на начальном этапе были определенные трудности в правоприменительной практике, но мы их преодолели. В конечном итоге оказалось, что данная работа была необходима. Для чего? Да для того, чтобы ВГФК во всех субъектах РФ осуществлялся в соответствии с единой методологией. В результате мы, контрольные органы, можем нарабатывать общую практику, делиться своим опытом и перенимать опыт коллег. Времена, когда мы все разрабатывали свои нормативные правовые акты и порядки, ушли в историю. Появление стандартов ВГ(М)ФК — это большой прорыв в развитии системы финконтроля.

— А какие вопросы еще требуют донастройки?

— Выработка единства мнений в классификации нарушений. Это, пожалуй, основной вопрос, который необходимо решать. И мы к этому планомерно идем. Хотелось бы в данном случае отметить работу федеральных и региональных коллег в этой области в части осуществления работы по созданию единого классификатора нарушений в финансово-бюджетной сфере.

— Воспользовались ли своим правом разрабатывать ведомственные стандарты?

— Да, мы воспользовались и в пределах полномочий, определенных федеральным законодателем, регламентировали отдельные вопросы в части планирования контрольных мероприятий с применением анализа рисков, реализации полученных результатов.

— Чего вам сегодня не хватает для более эффективной работы?

— С тем инструментарием, который у нас есть, мы работаем эффективно. Я не могу сказать, что нам чего-то для нашей работы не хватает. Хотя, впрочем, есть один момент. Хочется более оперативно получать информацию, например от объектов контроля, владельцев (операторов) государственных информационных систем, и чтобы она была более качественной и выверенной. С этим у нас пока есть трудности, но мы уже работаем над их устранением, в том числе в рамках межведомственного взаимодействия.

— Сегодня идет дискуссия о предварительном контроле. Как вы считаете: где проходит черта между предварительным и последующим контролями?

— Еще Татаринов предлагал ввести предварительный контроль, но его идеи не были воплощены в жизнь. Отчасти потому, что предварительный контроль требует огромных ресурсов и усилий. Однако сегодня осуществлять предварительный контроль нам могут помочь цифровые технологии.

Что касается определения границ между предварительным и последующим контролем, то это сложный вопрос. В соответствии со статьей 265 БК РФ предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы. Безусловно, предварительный контроль может переплетаться с последующим контролем. Например, в ходе контрольного мероприятия выявлено завышение сметной стоимости строительства объекта, приемка и окончательный расчет по которому еще не произведены. Очевидно, что на данном этапе в наших силах предотвратить это нарушение и, соответственно, ущерб бюджету.

Есть и другие механизмы предварительного контроля — участие контролеров в различных комиссиях и рабочих группах. В Омской области работает Комиссия по повышению эффективности закупок, которая рассматривает закупки стоимостью свыше 50 миллионов рублей (до 2023 года закупки от 10 миллионов рублей). В рамках деятельности комиссии мы анализируем обоснование Н(М)ЦК, проверяем контрагентов, их деловую репутацию и тем самым минимизируем бюджетные риски.

Кроме того, у нас создана Комиссия по противодействию коррупции, в рамках деятельности которой также принимаются превентивные меры. У нас проводятся координационные совещания, в которых участвуют представители прокуратуры, правоохранительных органов и где обсуждаются вопросы соблюдения бюджетной дисциплины. Создан Совет глав муниципальных образований, работа которого направлена на минимизацию бюджетных рисков на уровне муниципалитетов. Все это элементы предварительного контроля. Отчасти они несистемные, факультативные, но в конечном итоге в полной мере способствуют предотвращению нарушений в финансово-бюджетной сфере.

— Года два назад активно обсуждался вопрос о возможности передачи муниципалитетами полномочий по финансовому контролю на региональный уровень. Как вы считаете, данная инициатива оправданна?

— БК РФ закреплен принцип самостоятельности бюджетов. Исходя из этого, муниципальный контроль просто необходим. Но если рассматривать вопрос передачи полномочий на региональный уровень, то, например, в Омской области не представляется возможным охватить все 424 муниципальных образования. На мой взгляд, здесь целесообразнее говорить о повышении эффективности функционирования самого института муниципального управления, что в свою очередь будет способствовать развитию уже муниципального финансового контроля, в частности.

У нас есть поручение губернатора Омской области по работе с коллегами на муниципальном уровне. И соответствующее поручение мы исполняем. В частности, предлагаем коллегам ознакомиться с примерами проектов нормативных правовых актов, подготавливаем методические рекомендации, в том числе по вопросам квалификации нарушений. Проводим выездные совещания в муниципальных образованиях.

Все принимаемые нами меры направлены на буквальное ознакомление коллег с положениями бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе (их новеллами), регулирующими деятельность по ВГ(М)ФК. Порой во время этих поездок мы по 3–4 часа отвечаем на вопросы. Отмечаю, что особенно много вопросов возникает по закупкам, использованию субсидий, других межбюджетных трансфертов.

— Александр Викторович, 2023 год для контролеров особый. Исполняется 100 лет контрольно-ревизионным органам. Расскажите о своем управлении, коллегах.

— Главное управление финансового контроля Омской области — это команда профессионалов. Наша штатная численность — 46 человек, среднесписочная — 38. Коллектив у нас достаточно молодой, средний возраст сотрудников 36 лет. У нас создано четыре управления. В частности, контрольное управление, сосредоточенное на контроле в сфере законодательства о контрактной системе. Далее управление контроля в сфере бюджетных правоотношений, управление финансового контроля за соблюдением бюджетного законодательства муниципальными образованиями, управление организации деятельности. В структуре главного управления отдельно образован отдел анализа и учета контрольных мероприятий, сотрудники которого также принимают участие в проверках.

Отдельно хотелось бы отметить, что, помимо контроля за расходованием бюджетных средств, также уделяем внимание проверкам администрирования и планирования доходов. Мы относительно недавно начали работать в данном направлении. Считаю, что тема очень интересная и перспективная для обсуждения, поскольку пока что мало изученная. Ведь мы привыкли иметь дело с расходами, а в планировании доходов тоже надо наводить порядок. Выявляется очень много проблем в работе с неналоговыми доходами: недопоступление доходов, недоначисление платежей, отсутствие мер реагирования и т. д.

— Какие задачи и функции определены для Главного управления финансового контроля Омской области?

— Кроме самих контрольных функций в сфере ВГФК, мы как отраслевой орган исполнительной власти Омской области согласовываем проекты нормативных правовых актов. В их числе можно отметить порядки субсидирования, документы о внесении изменений в сводную бюджетную роспись без внесения поправок в закон о бюджете, изменения в госпрограммы, изменения в существенные условия контрактов и т. д. Кстати, это тот же самый предварительный контроль. Только на данном этапе, этапе нормотворчества, содержание представляемых проектов мы проверяем на предмет соответствия законодательству.

С апреля 2020 года мы осуществляем контрольные полномочия, предусмотренные частью 3 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, — так называемый процедурный контроль. Это очень важное направление работы. Считаю, что процедурный и финансовый контроли должны быть неразделимы. Через призму процедурного контроля мы также можем выводить финансовые нарушения. Когда все в одних руках, все гораздо проще.

— В 2021 году Главное управление финансового контроля Омской области стало победителем V Всероссийского конкурса «Лучший орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля». В чем секрет вашего успеха?

— Секрет нашего успеха — в удивительных (неравнодушных) людях. Не могу не процитировать испанского философа-публициста, социолога Хосе Ортега-и-Гассета: «Удивление — залог понимания. Это сила и богатство мыслящего человека. Поэтому его отличительный, корпоративный язык — глаза, изумленно распахнутые в мир. Все на свете незнакомо и удивительно для широко раскрытых глаз». Сказанное могу с полной уверенностью отнести к сотрудникам главного управления, у которых всегда есть азарт ревизора для того, чтобы докопаться до сути, выявить системные ошибки, проблемы и предложить их решение.

Вы можете спросить — для чего все это нам нужно? Для того чтобы наши дети ходили в красивые и современные школы, детские сады, ели в столовых полезную еду, играли на комфортных детских площадках, наши пожилые люди были обеспечены необходимыми лекарствами, социальными услугами, чтобы все мы ездили по качественным дорогам. И именно через финансовый контроль, не только как средство выявления нарушений, но и как их предотвращения, как средство объяснения, как следует поступать, как можно поступить наиболее эффективно для общественного блага, мы помогаем достичь этого. То есть мы с полной уверенностью можем сказать, что основная наша цель — забота о благополучии наших граждан!

Подготовила О. В. ИЗУТОВА