Начальник Контрольно-ревизионной инспекции Владимирской области Сергей Анатольевич Паутов делится наблюдениями, как федеральные стандарты и иные нормативные акты работают на региональном уровне. По его оценке, универсальность некоторых требований не всегда позволяет в полной мере учитывать местные особенности и ресурсные возможности, из-за чего отдельные процедуры становятся более трудозатратными, а отдельные направления контроля — недостаточно проработанными.

О правовом регулировании финансового контроля

За последние годы принято довольно много правовых актов различного уровня, регламентирующих как порядок проведения контрольных мероприятий, так и контроль за деятельностью самого контрольного органа. Хочу рассмотреть целесообразность некоторых норм и их влияние на работу органа ВГ(М)ФК.

Контрольно-ревизионная инспекция Владимирской области была создана в конце 2005 года. Этот год стал знаковым для финансового контроля, именно тогда было завершено преобразование территориальных органов КРУ Министерства финансов РФ в территориальные управления Росфиннадзора. Напомню, что изначально основной задачей КРУ являлось осуществление контроля расходов областных, районных, городских бюджетов. В полномочия же правоприемника КРУ — Росфиннадзора эти функции не вошли, что и повлекло необходимость создания органов финансового контроля на уровне субъектов и муниципальных образований.

С начала 2006 года инспекция непосредственно приступила к осуществлению контрольной деятельности. Первые 15 лет мы вполне успешно работали, пользуясь правовыми актами субъекта РФ, не сталкиваясь с отменой судами различных уровней (включая и Верховный суд) наших решений по причине отсутствия полномочий или несоблюдения каких-либо обязательных требований.

В конце 2020 года были введены стандарты ВГ(М)ФК, регулирующие сферу финансового контроля. Практика их применения выявила ряд сложностей, которые отражаются на организации работы и ресурсоемкости контрольных мероприятий. По моим наблюдениям, трудоемкость проверок возросла не менее, чем на 30%. Среди факторов, влияющих на этот рост, — например, обязанность заблаговременно уведомлять орган контроля о проведении проверки, увеличение срока на представление возражений на акт (до 15 дней) и иные процедурные требования.

Некоторые положения стандартов могут снижать эффективность отдельных контрольных действий. Так, предварительное уведомление о проведении инвентаризации (за сутки до ее начала) потенциально ограничивает возможности объективной оценки фактического состояния имущества. При этом остается открытым вопрос о целесообразности информирования сотрудников проверяемой организации, то есть наемных работников, о предстоящем визите представителя собственника для оценки использования государственного или муниципального имущества.

Вызывает опасения значительный объем норм, закрепленных в стандартах. Существенная доля этих требований носит формальный характер, при этом несоблюдение даже отдельного из них может стать основанием для оспаривания и отмены мер, принятых по итогам проверки.

Кроме того, в текущей нормативной конструкции оказались недостаточно проработаны отдельные традиционные направления финансового контроля — в частности, контроль за использованием государственного и муниципального имущества, а также деятельностью государственных и муниципальных предприятий, АО, ООО с участием в их капитале субъектов РФ или муниципальных образований. Они хотя и не получают каких-либо средств из бюджетной системы РФ, но, как правило, имеют существенное значение для решения задач, возложенных на соответствующее публично-правовое образование.

По моему мнению, регулирование контрольной деятельности представляется обоснованным при соблюдении двух ключевых условий — его целесообразности и соответствия закону. В качестве возможного направления совершенствования нормативной базы можно рассмотреть подход, при котором регулирующее воздействие ограничивается защитой законных интересов юридических и физических лиц, а в остальных вопросах контрольные органы обладали бы достаточной дискрецией для принятия решений с учетом конкретных обстоятельств.

О реализации результатов контрольных мероприятий

В последние годы корректировки Бюджетного кодекса изменили содержание самих понятий «представление» и «предписание». В ранней его редакции представление было только обязательно к рассмотрению, что предполагало достаточную свободу проверенной организации в выборе способов устранения нарушений. Теперь же и представление, и предписание стали обязательными к исполнению. В результате, объекты контроля, отвечающие за достижение цели, послужившей основанием предоставления бюджетных средств, какой-либо свободы действий в избрании способов устранения нарушения практически лишены, поскольку полномочия по принятию решений об устранении нарушений в значительной степени отнесены к ведению контрольного органа. А ведь еще существуют ГРБС, профильный министр, губернатор, которые имеют прямую заинтересованность в результатах использования выделенных средств и несут за это весь груз ответственности. Схема, закрепленная в стандартах, потенциально может быть эффективной на федеральном уровне либо в крупных субъектах РФ, однако в небольших субъектах и особенно в муниципальных образованиях, где существует постоянное прямое взаимодействие контрольного органа с руководителями курирующими соответствующие отрасли и, при необходимости, с высшим должностным лицом соответствующего публично-правового образования, ее применение не всегда оправдано. Было бы целесообразно иметь механизмы, позволяющие учитывать их экспертную позицию при определении мер реагирования.

Устранение изложенных выше недостатков возможно, в случае если стандарты будут иметь рекомендательный характер. Данный подход, по моему мнению, полностью соответствует как нормам Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», устанавливающим, что деятельность органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами и федеральными законами, без каких-либо отсылок на подзаконные акты. А также на норме, содержащейся в статье 76 Конституции РФ, в соответствии с которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны, а вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, существующее регулирование финансового контроля представляется избыточным, не отвечающим критерию разумности и существенно ограничивающее полномочия органов власти субъектов РФ и муниципальных образований.

О проверках Федерального казначейства

Поскольку тема проводимых казначейством анализа и проверок осуществления органами финансового контроля, контроля за соблюдением Закона № 44-ФЗ волнует практически всех региональных и муниципальных контролеров, хочу поделиться своим мнением относительно некоторых правовых вопросов, регулирующих эту сторону нашей деятельности.

Проводимые органами Федерального казначейства контрольные мероприятия осуществляются на основании части 11.2 статьи 99 Закона № 44-ФЗ. Вместе с тем 21 декабря 2021 года вступил в силу Федеральный закон № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (для муниципалитетов аналогичная норма содержится в статье 41 Федерального закона № 33-ФЗ). Главой 10 указанного закона установлены правовые основы государственного контроля (надзора) за деятельностью органов, входящих в единую систему публичной власти в субъектах РФ. Статья 63 указанной главы содержит правовую норму, предусматривающую, что плановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ проводятся:

• во-первых, в соответствии с ежегодным сводным планом проверок, сформированным Генеральной прокуратурой на основании ежегодных планов проверок по субъектам РФ, представленных прокуратурами субъектов РФ;

• во-вторых, плановая проверка деятельности одного и того же органа государственной власти субъекта РФ или должностного лица органа государственной власти субъекта РФ осуществляется не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся органами государственного контроля также после согласования с прокуратурой субъекта РФ. Исключение составляют внеплановые проверки, проводимые по поручению Президента РФ, Правительства РФ, по требованию генерального прокурора, прокурора субъекта РФ или в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания. Учитывая изложенное, частые визиты казначейства в органы финансового контроля вызывают обоснованные сомнения не только в их целесообразности, но и законности.